Koncesije bez koncesije: tko upravlja hrvatskim pomorskim dobrom?

Pred nama je opsegom nevelika knjiga naslovljena Turističke koncesije na pomorskom dobru u Hrvatskoj. Složena je od tri posebna rada. Opsegom je, ponovimo, nevelika, ima ukupno 105 stranica autorskog teksta, ali je i tematski i razinom analize nezaobilazna u širem korpusu analitičke stručne literature o odnosu pojedinih sudionika suvremenog razvitka u Hrvatskoj spram prostora. U najširem vrijednosnom određenju prostor je javno dobro, jednom od konstitutivnih sastavnica političke zajednice (stanovništvo – prostor – država). Na to u instruktivnu Predgovoru podsjeća urednik knjige akademik Nikola Bašić. Stoga se praktični odnosi spram prostora u analitičkoj perspektivi javljaju kao svojevrsno zrcalo odnosa i praksa što ih sudionici suvremenog razvitka oblikuju i ustaljuju spram te političke zajednice.

Izd. HAZU - Znanstveno vijeće za turizam i prostor, Zagreb, 2024.

U suvremenom hrvatskom društvu brojni su uvidi koji ukazuju na različite sudionike i prakse u kojima se ne potvrđuje prostor kao javno dobro. Ne raspolažemo preglednom tipologijom takvih praksa. Najčešće se one „dijagonalno“ označuju poopćenom sintagmom: divlja gradnja. Ona, zacijelo, dopušta ustanoviti ključnu razliku po shemi: zakonito/nezakonito graditeljsko djelovanje. Ali nije osjetljiva na tipologijske razlike kakve su vidljive, primjerice, između invazivnog pretvaranja poljoprivrednog i zaštićenog područja u „divlja“ graditeljska područja, „uobičajeno“, primjerice, u nekim istarskim i primorskim područjima i „kokošarskog preskakanja“ pojedinih administrativnih uvjeta u građenju obiteljskih kuća, bez „epskih“ dimenzija. Takve tipologijske razlike omogućile bi jasnije uočavanje primjera dugoročna zatiranja prostora kao javnog dobra i njihovo odjeljivanje od pojedinačnih otpora administrativnim uvjetima građenja, nerijetko nametnutima bez potpore funkcionalna konteksta. Pa kad se u javnosti ustvrdi kako je u proteklih nekoliko decenija u Hrvatskoj izgrađeno nekoliko stotina „divljih objekata“, time se tek uvodno nagovijestio opći obris odnosa spram prostora i graditeljskih zakona. Ali se nije dosegla potrebna tipologijska razlika koja jasnije dopušta razlučiti pojedine vidove „divljaštva“.

Prostor kao zrcalo političke zajednice

Promatrana iz te perspektive ova knjiga ima i „dodanu“ vrijednost. Njezini autori, dakako, polaze od (nužne) pretpostavke kako je tu posrijedi odnos spram prostora kao javnog dobra. Ali se odmiču od poopćena shematizma u okviru kojega se o tom odnosu uvodno raspravlja i konkretiziraju tipologijsku perspektivu, omeđujući svoju analitičku zadaću na analizu raspolaganja prostorom što se oslanja na koncesijske ovlasti. Pritom je analitička svijest o prostoru kao konstitutivnoj sastavnici političke i životne zajednice neka vrsta pozadinskog i orijentirajućeg uporišta. Kraće, govori se o jednom, posebnom tipu odnosa spram prostora kao javnog dobra. Na jednoj je strani koncesija kao „akt vlasti jedne države kojim se građanima te države, drugoj državi ili stranim državljanima dopušta na njenom području obavljanje određenih djelatnosti“. Na drugoj je strani pomorsko dobro. Normativno promatrano, ono je neotuđivo; ne može biti predmetom razmjene; ne može biti stečeno dosjelošću. Njegova prisutnost u ovoj analizi proizlazi iz činjenice da je riječ o koncesijama adresiranima na turističke poduzetnike i aktere. Budući da se lavovski dio turističke pozornice zbiva na pomorskome dobru, nije moguće adresirati koncesije na turističke poduzetnike i aktere bez sadržajnog usmjerenja tih koncesija na pomorsko dobro.

U političkim zajednicama bez strukturne veze s pomorskim tradicijama i vrijednostima pomorsko dobro nema nužno konstitutivne obrise. Oni se pridaju najčešće kontinentalnoj jezgri. Pa izdavanje koncesija ne nadmašuje pragmatičan, i uglavnom kratkoročan, horizont u kojemu se određuju očekivane dobiti. Na toj podlozi objašnjiva je, primjerice, koncesijska pragmatika vidljiva na pomorskom dobru u susjednoj Crnoj Gori. Hrvatsko pak konstituiranje kao političke i nacionalne zajednice neodvojivo je od pomorskih tradicija i vrijednosti pa se poslovna i društvena dinamika na njezinu „pomorskom dobru“ ne može reducirati na neposredne, pragmatične, učinke i očekivane dobiti. One se javljaju u dubljem, i dugoročnijem, razvojnom obzoru, neodvojivu od nacionalne strategije dugoročna razvitka.

Premda se koncesijski ugovor na pomorskom dobru, sam po sebi, zbiva u okviru „javnog – privatnog partnerstva“ on je već a priori određen nacionalnim, i razvojnim i sociokulturnim, kontekstom. Na toj podlozi, sugeriraju autori, moguće je razviti dosljednu analizu koncesijskih praksi u Hrvatskoj, izdanih na „pomorskom dobru“, ne zanemarujući financijske i gospodarske dobiti od njih, ali im oduzimajući determinističku auru, kakva se, po pravilu, u okviru ekonomističkih redukcija ističe.

Institucijski četverokut i slijepa mjesta koncesijske politike

Na tom tragu autori opravdano podsjećaju kako već geostrategijski čimbenici ne dopuštaju takve redukcije. Primjerice, na tragu uvida Ive Pilara podsjećamo kako su u hrvatskoj modernizaciji vidljiva četiri geostrategijska pola silnice koja djeluju protivno hrvatskoj prostornoj cjelovitosti. To su apeninski, alpski, panonski i balkanski geostrategijski pol. (Da nisu iscrpljeni, pokazuju i suvremeni primjeri srbijanskog i mađarskog „zračenja“.) No autori opravdano podsjećaju kako je suvremena društvena zbilja dubinski prožeta globalizirajućim silnicama, različitih aktera, ponajprije, velikih korporacija i velikih država, strukturiranih iznutra po formi imperija. Stoga se u koncesijskim ugovorima, kojima se ovlašćuju pojedini sudionici na raspolaganje dijelovima nacionalnog prostora, mogu naći i imperijalne intencije naoko geostrategijski udaljenih adresa. Autori kao dojmljivu ilustraciju spominju koncesijsko aranžiranje kineskih interesa na Islandu u vidu „ekoturističkog projekta“. Islandske vlasti poništile su taj koncesijski ugovor oslanjajući se na „neovisnost i suverenost države“ kao nužnog uvjeta „vodoravne“ pristupačnosti dobicima od islandskih dobara Islanđanima. Kraće, isključile su mogućnost normalizacije redukcije dobiti od koncesije na kratkoročne „ekonomske“ dobiti.

Osloncem na te uvide autori i autorice radova u ovoj knjizi razvijaju analizu hrvatske koncesijske prakse na pomorskom dobru na tri osnovne razine.

Na prvoj razini analizira se institucijski okvir osloncem na kojega se o koncesijama odlučuje i osloncem na kojega se vrednuju postupci koncesionara i dobiti od koncesije. Tu je vidljivo kako se „sudaraju“ resorne ovlasti barem četiriju zasebnih ministarstava: Ministarstva financija, Ministarstva turizma, Ministarstva prometa i Ministarstva prostornog uređenja. Iz toga suočavanja u administrativnom četverokutu proizlaze različita „slijepa mjesta“ koja se očituju na četiri osnovne razine. To su: zakonodavna razina; razina valjana dokumentiranja koncesijskog ugovora; nadzorna razina na kojoj se provjerava sukladnost prakse koncesionara s ugovornim odredbama; razina na kojoj se traži operativni model vođenja „koncesijske politike“.

Uočavajući „slijepa mjesta“ na tim razinama, autori se zalažu za transsektorski, multidisciplinarni pristup vođenju „koncesijske politike“. Drugačije rečeno, zalažu se za onaj tip institucijske racionalnosti koji se naslanja na holistička uporišta kakva su već ukorijenjena u racionalnosti „kasne modernosti“. Promatran na tom tragu ovaj se autorski napor može smatrati – pionirskim. Posebno korisnim držimo preporuke kojima se cilja jasnije odrediti što su turističke koncesije na pomorskom dobru, metodologiju izrade potrebnih studija, odnos prema zaštićenim dobrima na području obuhvaćenim koncesijskim ugovorom te načine sudjelovanja javnosti u pripremi koncesijskih ugovora i načina njihove primjene.

Budući da je ostvarivanje brojnih koncesijskih ugovora neodvojivo od sociokulturne i razvojne dinamike lokalnih zajednica autori se zalažu za „participativni pristup“ vođenju turističke koncesijske politike. U dosadašnjoj praksi nisu lokalni interesi, sami po sebi, bili pouzdanim jamcima zaštitne prakse u prostoru, ali je bez lokalne prisutnosti ozbiljnija koncesijska politika – neodrživa. Pa tek treba izvesti na čistac o kakvoj je „lokalnoj prisutnosti“ riječ.

Na drugoj razini autori analiziraju „vrste i broj“ turističkih koncesija na pomorskom dobru te njihovo trajanje na lokalnoj razini. Tu su, opravdano, kao mjerodavni uzorci uzete koncesije na dvije lokalne adrese: u Rovinju i Malom Lošinju. U hrvatskoj javnosti spomenuti se gradovi smatraju svojevrsnim „vrhom“ u vođenju lokalne koncesijske politike. Orijentirajuće pitanje formulirano je ovako: postoji li transparentni i homogeni javni model upravljanja turističkim koncesijama na pomorskom dobru? Nakon iscrpnije analize autori sugeriraju kako nije moguće preciznije identificirati takav model. Preteže upravljačka racionalnost koja afirmira mjerila kratkoročnih razvojnih dobiti u granicama turističkog sektora, te mjerila situacijske „korisnosti“, bez „prelijevanja“ u javnu sferu. U tom kontekstu određuje se i vremenski horizont koncesijskih ugovora.

Imajući u vidu navedene analize, autori opravdano zaključuju kako je razložno očekivati i na područjima drugih lokalnih zajednica prisutnost srodnoga modela. Razlike se generiraju tek iz nekih situacijskih posebnosti. Posredno, to znači da se stvarno ne može otkloniti mogućnost, a ni vjerojatnost, korištenja dugotrajnih koncesijskih ugovora na pomorskom dobru u Hrvatskoj bez javne svrhe i koristi. Oni su u spomenutim gradovima omeđeni razdobljem od tridesetak godina. No arbitrarnost u korijenu te vremenske međe ne jamči potrebnu racionalnost. U osnovi, njome se olakšava dugoročna, „puzajuća“ privatizacija javnoga pomorskoga dobra.

Autori stoga imaju potrebu preporučiti nekoliko poboljšanja, kao što su racionalno i funkcionalno sređivanje nacionalnog upravljačkog okvira; naglasiti obveze sudionika na uporabu i poštovanje prostornoplanske dokumentacije u odlučivanju o koncesijama ili učvršćivanje interdisciplinarnog modela nadzora učinaka koncesijskih odluka. Drugačije rečeno, uređivanje praksa na lokalnoj razini nužno upućuje na uređivanje nacionalne koncesijske politike.

Kupari kao paradigma puzajuće privatizacije

Na trećoj razini imamo analizu „krucijalnog slučaja“ – projekta Kupari. Stoga je analitički postupak razvijen u ovoj knjizi moguće predočiti u vidu svojevrsnog „lijevka“, koji se postupno, spuštajući se s nacionalne razine, dovršava u paradigmatskom pojedinačnom primjeru. Kao što je poznato, koncesijski ugovor za Kupare dopušta koncesionaru uporabu Kupara na, ni manje ni više, nego – 99 godina. Ima li se u vidu hrvatsko povijesno iskustvo u razdoblju od početka 20. stoljeća do danas, teško je računati s povijesnim optimizmom kojim se jamči stogodišnja uporaba nekog područja bez rizika.

Stvarno promatrano, koncesijski ugovor posredno je afirmirao ne samo privatnu uporabu Kupara, nego i svojevrsnu geostrategijsku diobu toga dijela hrvatskog prostora. Argument po kojemu je spomenuta stogodišnjost koncesije nužna za primjerenu alimentaciju investiranog kapitala, sama po sebi, kad se promatra u kontekstu ekonomskog redukcionizma, zvuči naoko racionalno. No iz prije predočenih uvida očito je kako se takav ekonomski redukcionizam javlja kao svojevrsna predatorska ideologija, osloncem na koju se ne optimiziraju razvojni ciljevi, još manje zaštita prostora. Optimizira se, prije spomenuta, puzajuća privatizacija, ovdje čak i bez pridjeva puzajuća.

U analizi autori upozoravaju kako je podloga te koncesijske odluke nastala zamršenim prepletom nejasnoća u artikulaciji ciljeva i mjerila nacionalnog razvitka, upravljanja prostorom, „čvrstoće“ zaštitnih praksi, manjka kompetencije u pripremi mjerodavne dokumentacije te manjkova u suradnji pojedinih upravljačkih resora. Pa se u takvu kontekstu teško razlikuju predatorske strategije od projekata ukorijenjenih u nacionalnom razvitku. Drugim riječima, valjano gospodarenje prostorom neodvojivo je od modernizacije institucionalnog sklopa u rasponu od nacionalnog do lokalnog. Kako je već rečeno: prostor je nepotkupljivo zrcalo „slijepih“ mjesta tog sklopa. U tom kontekstu čitamo i riječ harmonizacija u podnaslovu knjige. Svakako čitati. I ne samo čitati.