Država u državi

Vjerojatno nije bilo mirovnoga prijedloga međunarodne zajednice koji je izazvao više ogorčenja u Hrvatskoj od onoga koji je početkom druge polovine listopada 1994. američki veleposlanik Peter Woodard Galbraith predstavio predsjedniku Republike Hrvatske Franji Tuđmanu. Usred Zagreba i u kontekstu višegodišnje neučinkovitosti u zaustavljanju sukoba te sprečavanju humanitarne katastrofe golemih razmjera, Galbraith je Tuđmanu izložio prvu verziju plana nazvana Nacrt sporazuma o Krajini, Slavoniji, južnoj Baranji i zapadnom Srijemu (ili, Plana – Z-4) koja je pretpostavljala iznimno široku autonomiju na područjima Hrvatske većinski naseljenim srpskim stanovništvom. Mir u Hrvatskoj bio bi tako rezultat složenoga kompromisa, pri čemu bi Zagreb dao Srbima na određenim područjima posebno zakonodavstvo, izvršnu vlast i vlastite policijske snage, dok bi zauzvrat oni morali prihvatiti da se nalaze u okviru hrvatske države. Premda su Galbraith i drugi posrednici nastojali po svaku cijenu spriječiti da detalji plana izađu u javnost, ubrzo su gotovo sve domaće novine pisale o njemu. Gotovo odmah bilo je također posve jasno da postoje iznimno male šanse za njegovo prihvaćanje: ne samo u Zagrebu, gdje je s pravom tumačen potpuno neprihvatljivim ustupkom pobunjenicima, nego i u Kninu i Beogradu, gdje su ga ocijenili izdajom srpskih interesa. Dosadašnje ocjene tog plana redovito su premalo pozornosti posvećivale njegovoj povijesti.

Američki veleposlanik Peter Woodard Galbraith / Snimio Damir Fabijanić

Presudno je važno naime uočiti da Plan Z-4 nije osmišljen kao iznenadna diplomatska inicijativa međunarodne zajednice, neka vrsta očekivana napretka u mirotvorstvu unutar donekle smirenih okolnosti druge polovine 1994, nego je bio ishod evolucije gotovo tri godine stara stava prema kojem se do mira u Hrvatskoj može doći ako se hrvatskim Srbima osigura široka političko-teritorijalna autonomija. Tijekom listopada 1991. unutar tadašnje Konferencije o miru u Jugoslaviji, institucije ustanovljene pod okriljem Europske zajednice, prevladali su čimbenici koji su cjelovito prihvaćanje mirnog raspleta počeli uvjetovati promjenom manjinskoga zakonodavstva u Hrvatskoj. Samo ako se Zagreb usuglasi s prihvaćanjem posebnoga statusa za srpsku manjinu (što je već tada podrazumijevalo i pravo na teritorijalnu autonomiju), mogao je računati na potporu EZ ili u slučaju pretvorbe Jugoslavije u konfederaciju ili u slučaju priznanja neovisnosti. Navedeni uvjet, pri čemu je dodano da se odnosi na Srbe u Hrvatskoj, izrijekom je naveden u „posebnim aranžmanima općeg rješenja krize“, ili smjernicama koje su postale sastavnim dijelom prvoga mirovnog prijedloga EZ iz rane jeseni 1991.

Prema Plana Z-4 Srpska Krajina bila bi samostalan entitet u sklopu Hrvatske

Politika udovoljavanja
Beogradu

Njegove, pak, stvarne korijene treba tražiti u duboko pogrešnoj ocjeni zapadnih središta odlučivanja kako o uzrocima rata u Hrvatskoj, tako i o načinu na koji ga zaustaviti. Najkraće rečeno, umjesto da „identificira agresora“, tj. Beograd i njegove saveznike u Hrvatskoj, te uspostavi nužan preduvjet za sankcioniranu vojnu intervenciju, u Den Haagu su, gdje je Konferencija zasjedala, zaključili da su Srbi u Hrvatskoj ugroženi, te da im je onda potreban veći stupanj zaštite. U jednom mahu postojeći je zakonodavni okvir Hrvatske, prema kojem su Srbi uživali građanska prava poput ostalih, uz posebno ustanovljena manjinska, proglasio nedovoljnim. Takva je tendencija bila vidljiva i prije. Primjerice, kada je sredinom lipnja 1991. samodopadno objašnjavao razliku između stanja u Sloveniji i Hrvatskoj na početku posredničke misije EZ, nizozemski je ministar vanjskih poslova Hans van den Broek izjavio da se ni u kom slučaju ne radi o istim situacijama. „To je različita“, naveo je, „vrsta problema. Mi znamo historiju Hrvatske. Mi znamo sudbinu Srba u Hrvatskoj [u Drugom svjetskom ratu]“. Kako to obično biva, jedna je pogreška bila uvod u drugu. Ako bi se „srpsko pitanje“ u Hrvatskoj riješilo na način koji bi zadovoljio Beograd, u ovom slučaju širokom teritorijalnom autonomijom za Srbe, onda bi se moglo očekivati da Slobodan Milošević odbaci agresivne planove i složi se s mirnim rješenjem. Politika „udovoljavanja Beogradu“, pri čemu treba uočiti da se rješenje za Srbe u Hrvatskoj počelo tretirati kao conditio sine qua non dolaska do mira drugdje (ili, „Knin najprije!“), ubrzo će postati vjerojatno ključnim motivom u djelovanju britanske diplomacije, a napose njezina posrednika Davida Owena (s bitnom razlikom da će on otići i korak dalje, u nekim će trenucima zagovarati plan dodjele nesrpskih teritorija Srbiji). Konačno, treba uočiti da je kod nekih zagovaratelja široke srpske autonomije u Hrvatskoj, prema svemu sudeći, važan motiv bila „plemenita naivnost“, odnosno stav da će Zagreb „boljom politikom“ u odnosu na druge aktere sukoba najbolje ostvariti svoje strateške ciljeve.

Sve otvorenija ucjena

Prema njemačkom posredniku Geertu-Hinrichu Ahrensu, voditelju radne skupine Konferencije za manjinska pitanja i čovjeka čija je uloga u nametanju plana o srpskoj autonomiji u Hrvatskoj bila od iznimne važnosti, ključni je moto Tuđmanova odnosa prema domaćim Srbima trebao biti: „biti bolji od Miloševića“, tj. umjesto „da ne čini ništa više za svoje Srbe, negoli srbijanski predsjednik Slobodan Milošević čini za svoje Albance“, Tuđman je trebao otići dalje. Ahrens se također naivno nadao da će takav smjer dovesti to trajnoga mira: ako bi se dakle Zagreb natjerao da prihvati do tada u Europi uglavnom nepoznat stupanj regulacije manjinskog pitanja, možda bi se onda moglo očekivati da ono postane svojevrsnim univerzalnim tipom rješenja manjinskoga pitanja drugdje u Jugoslaviji u raspadu (Hrvati i Mađari u Vojvodini, Muslimani na Sandžaku, Albanci na Kosovu i Makedoniji, pa čak i BiH).

Iz navedenih je razloga zahtjev za proširenjem manjinskog zakonodavstva, a napose uvođenjem srpske teritorijalne autonomije, ili samo jedna od smjernica unutar cjelovitog mirovnog plana, u svega mjesec dana evoluirao u jedan od ključnih uvjeta koje je Hrvatska trebala ispuniti kako bi postigla međunarodno priznanje. Zagreb se u prvi mah pokušao izvući manjim ustupcima. Sabor je Republike Hrvatske, upravo u nadi da će udovoljiti sve otvorenijoj ucjeni, 4. prosinca 1991. donio Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj. Njime je predviđena uspostava općina s posebnim autonomnim položajem i s pravom regionalnog uvezivanja (tamo gdje su Srbi činili apsolutnu većinu stanovništva, tj. općine Knin, Obrovac, Benkovac, Gračac, Titova Korenica, Donji Lapac, Glina, Vrginmost, Hrvatska Kostajnica, Dvor na Uni i Vojnić), za koje je još navedeno da im pravni status ne može biti u suprotnosti s ustavnim uređenjem Hrvatske kao jedinstvene i nedjeljive države. Zakon je dakle donio neka proširenja prava srpske manjine, ali ne prevelika (primjerice, Srbi su imali pravo na lokalnu policiju, ali samo u pitanjima javnog reda i mira, sigurnosti prometa i sl.). Već je taj zakon naišao na razumljive prosvjede u hrvatskoj javnosti, napose u prognaničkim krugovima, ali ako je Zagreb očekivao da je uspio nadmudriti EZ, ubrzo se morao suočiti s neugodnim iznenađenjem.

Naime, uslijedili su novi i, važnije, jači pritisci usmjereni k novim ustupcima. Usprkos svim uvjeravanjima u suprotno, odnosno u sad već više negoli očiglednu činjenicu da pobunjenici iz Knina nisu zainteresirani ni za kakvu vrstu odnosa s Hrvatskom, pa prema tome ni za bilo kakvu varijantu autonomnog statusa, relevantni krugovi međunarodne zajednice nastavili su ustrajavati. Rezultat je bio novi ustupak Zagreba, učinjen 7. svibnja 1992, kada je Sabor Republike Hrvatske donio Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u republici Hrvatskoj. Njime je srpskoj manjini dano pravo na uspostavu dva autonomna kotara (Glina i Knin), koji bi nastali spajanjem navedenih općina. Za EZ je tako uspostava regionalne srpske autonomije bila neupitna fiksacija, tj. najvažnija, dok je Zagreb uspio otkloniti zahtjeve za obveznom demilitarizacijom tih područja, a nije popustio ni traženjima za povećanje samoupravnih ovlasti autonomnim kotarima. Prema povjerljivim izvorima u krugovima Konferencije, Europska zajednica je smatrala da je ustanovljenjem srpske regionalne autonomije u Hrvatskoj učinjen presudno važan napor koji će natjerati Miloševića na priznanje hrvatskih granica.

Mrtvo slovo na papiru

Počesto se zaboravlja da je srpska regionalna autonomija, s kojom se Zagreb početkom svibnja 1992. složio, zapravo ostala mrtvo slovo na papiru. Jer, kako je navedeno, Knin i Beograd odbili su je uzeti u obzir, a međunarodna zajednica nije pokazala spremnost da ih na takvo rješenje prisili. Svejedno je preživjela, odnosno nastavila je egzistirati u planovima različitih međunarodnih posrednika, od EZ i UN-a, njihovih ljudi na terenu, pa do visokih diplomatskih predstavnika pojedinih država međunarodne zajednice (SAD, Rusija, Velika Britanija i Njemačka). Ali, što je važno istaknuti, u okviru koji je predviđao njezino dodatno proširenje. To je, opet, implicite značilo da su postojeći ustupci Zagreba opet ocijenjeni nedovoljnima. Ahrens tako u travnju 1993. „nije imao sumnje oko toga da Krajina pripada Hrvatskoj“, ali rješenje nije vidio u prisiljavanju Knina na hrvatski državni okvir, nego u tome da Zagreb da Srbima „stvarnu autonomiju“. Britanski je pak predstavnik u UN-u dva mjeseca poslije rekao hrvatskom ministru vanjskih poslova da će Zagreb „morati Srbima pred nosom zamahati nekom vrstom mrkve“, kako bi reintegraciju okupiranih područja učinio „mnogo privlačnijom“. Nekako istovremeno, prema ruskom diplomatu Vitaliju Ivanoviču Čurkinu, rješenje je trebalo tražiti u nekoj vrsti „konfederacije“ između predviđene srpske autonomije i ostatka hrvatskoga državnog teritorija. Hrvati su se, naveo je dalje, zbog toga bili jako naljutili.