Hrvatsku guše povijesni balasti

Opća pravna nesigurnost u Republici Hrvatskoj, permanentno donošenje novih i novih zakona te njihova spora primjena povod su razgovoru s Jasnom Omejec, profesoricom upravnog prava na zagrebačkom Pravnom fakultetu, donedavnom predsjednicom Ustavnog suda, predsjednicom Centra za mirenje, članicom Vijeća za prošlost, članicom Venecijanske komisije Vijeća Europe, znanstvenog vijeća za vladavinu prava HAZU-a te brojnih pravničkih udruga.

Profesorice Omejec, je li Republika Hrvatska pravna država?

Ako se kao mjerilo uzmu hrvatski Ustav i institucionalno ustrojstvo države, onda naša zemlja ima sve potrebne atribute demokratske države utemeljene na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava. No problemi se kriju u praksi, u praktičnom djelovanju svih triju grana vlasti.

Jeste li zato prije nekoliko godina za potrebe HAZU-a izradili studiju o pravnosti hrvatske države?

Da. U njoj sam iznijela tezu da je naš zakonodavni poredak pabirak, Englezi bi rekli patchwork, različitih normativnih sustava, od onog socijalističkog, preko disolucijskog, tranzicijskog, poslijeratnog, osobito reparacijskog i revizijskog, do suvremenog domaćeg, ali i europskog konvencijskog i komunitarnog prava. Svi ti sustavi, od kojih neki manje-više izlaze izvan „normalnih“ regulatornih okvira suvremenih država stabilne demokracije, danas u Hrvatskoj egzistiraju istodobno, stvarajući od njezina pravnog poretka normativno-regulatorni krpež. Tomu treba dodati da domaće zakonodavstvo posljednjih godina naginje iznimno opasnu normativnom populizmu.

To se odražava na sudstvo?

Ne treba se čuditi da u takvom normativnom okviru sudovi tumače i primjenjuju propise različito, da u određenim slučajevima odstupanja postoje od suda do suda, pa i unutar istog suda.

Slična je situacija i u upravi?

Da. Međusobna neusklađenost različitih pravnih normi iste pravne snage otvara velik prostor za pogreške i odstupanja u praksi. U takvim okolnostima javlja se uvjerenje da je pri rješavanju konkretnih slučajeva najsigurnije ostati na formalnostima, pa uprava i sudstvo sve više bježe u pretjerani formalizam, što je sljedeća pogreška. Sve su to razlozi koji dovode do pojave pravne nesigurnosti. Ona osobito uključuje neizvjesnost i nepredvidljivost ishoda postupaka, jer vlada opći dojam da stranke nikada ne mogu biti sigurne na koji će način pravna norma biti primijenjena u njihovu slučaju. Sve su to onda i razlozi zbog kojih se stalno pokreću novi i novi sudski postupci. Pravni život Hrvatske danas je zarobljen u tom začaranom krugu, koji je svakim danom veći. Teško ćemo iz njega …

Je li za to kriva Politika, Ustavni sud ili netko nepoznat?

Uzroci su mnogobrojni, a većina vuče korijene iz naše „nepravne prošlosti“, poslužim li se riječima Valerija Zorkina, predsjednika Ustavnog suda Ruske Federacije. Oni su glavni uzrok sistemske disfunkcionalnosti državnog aparata.

Biste li to pojasnili?

Naš državni aparat i dalje funkcionira prema obrascu koji je samo „pervertirani produžetak socijalističke tradicije“, bez elementarne refleksije o smislu i značenju konstitucionalizma, kako je to rekao budimpeštanski profesor Nenad Dimitrijević. Nažalost, pravna svijest hrvatske države i društva ni do danas, 27 godina nakon donošenja Ustava, nije konstitucionalizirana. To je izvor većine naših nevolja.

Kako onda promijeniti pravnu svijest?

Kvalitetna, odgovarajuća i ustrajna edukacija jedino je rješenje. Drugo ne vidim.

Znači li to da smo i dalje svi u pravu kao u jugokomunizmu?

Ima nešto u tome. Taj mentalni sklop najpogodnije je tlo za razdore, za negiranje različitosti, drugoga i drukčijega.

Zašto se ne sankcioniraju oni koji ne provode zakone?

Povrede se zakona sankcioniraju, ali postupci traju nerazumno dugo, a razlozi koje sam prethodno navela otežavaju rješavanje slučajeva.

Dakle, krivci su neprovoditelji zakona?

Ne. Ne pristajem na tezu da naše regulatore, upravljače i primjenjivače prava nije briga za to kako funkcionira hrvatska pravna država. Plitka je, zlonamjerna i generalno netočna teza da upravo oni potiču ovo stanje opće pravne nesigurnosti jer tako najlakše „love u mutnom“ radi ostvarenja svojih privatnih interesa. Govorim o deficitima sustava.

Nije li razlog nefunkcioniranja pravnosti i to što se decidirano ne zna datum nastanka današnje Hrvatske?
Po jednima je to 25. lipnja, a po drugima
8. listopada.

Moja je teza dobro poznata.

Je li to 30. svibnja, što je Hrvatski sabor na malo razumljiv prijedlog Ive Škrabala promijenio u 25. lipnja?

Ako govorimo o blagdanima, onda ste u pravu. Prvo je to bio 30. svibnja, ali je Sabor 2001. odlučio da će Dan državnosti ubuduće biti 25. lipnja. Međutim, o datumu na koji trebamo slaviti rođendan svoje države u društvu se i dalje vodi rasprava, pa je i dalje otvorena mogućnost da zakonodavac taj datum promijeni. Iz današnje perspektive, usuđujem se ustvrditi da je ta nesretna zakonska izmjena Dana državnosti oduzela naciji šansu da u svom nacionalnom biću ukorijeni kolektivni osjećaj identitetske pripadnosti modernoj hrvatskoj državi. To je jedna strana priče, vrlo tužna.

Postoji i druga strana?

Da, to je čisto pravna strana priče. Naime, svi prijepori oko zakonskog određenja datuma koji ćemo slaviti kao blagdan hrvatske državnosti nikako se i ni pod kojim uvjetima ne smiju preliti u sudski prostor i time utjecati na interpretaciju Ustava, zakona i drugih izvora prava koje sudovi primjenjuju u konkretnim sudskim postupcima u kojima se kao relevantno postavlja pitanje datuma kad je Republika Hrvatska stekla svojstva suverene države u smislu međunarodnog prava. To je nesporno 8. listopada 1991.

Neki misle da bi ipak trebao biti 30. svibnja zbog legitimnosti obrane države od agresije.

Datum određivanja blagdana hrvatske državnosti stvar je političke odluke utemeljene na događaju iz prošlosti za koji postoji većinsko uvjerenje da je bio prijelomni događaj u stvaranju naše Hrvatske. Načelno govoreći, to bi primjerice moglo biti proglašenje hrvatskog Ustava 22. prosinca 1990. ili konstituiranje prvoga višestranačkog Sabora 30. svibnja 1991. ili Ustavna odluka o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske 25. lipnja 1991. ili konačna Odluka o raskidu državno-pravnih sveza sa SFRJ 8. listopada 1991. Već sam prethodno rekla, učinjena je velika pogreška i neprocjenjiva šteta identitetu naše Hrvatske kad smo odustali od toga da Dan državnosti slavimo 30. svibnja jer je taj datum bio jako dobro prihvaćen i brzo je zaživio u narodu. Ako bismo se sada i vratili na taj datum, on više ne bi značio ono što je bio prije 2001. godine.

Je li Hrvatska oslobođena 1945. ili 1995.? To vas pitam i stoga jer je sve više onih koji misle da 1945. Hrvatska nije stekla samostalnost, nego je bila dio
Jugoslavije.

Malo ste me zatekli ovim pitanjem. Naravno da smo 1995. napokon stekli puni suverenitet i nad posljednjim dijelom nekada okupirana teritorija naše države. Pretpostavljam da se problem krije u izrazu „oslobođena 1945.“. Taj izričaj upućuje na suprotstavljene i nepomirljive razlike u shvaćanju naše povijesti 20. stoljeća. Razlike nisu samo ideološke prirode, one su prisutne i u historiografiji. Govorim o odveć teškom balastu koji se nakupio tijekom 20. stoljeća, osobito od Drugoga svjetskog rata naovamo, koji prijeti razaranjem hrvatskoga političkog bića.

Članica ste Vijeća za prošlost koje bi trebalo raspetljati polarizaciju hrvatskoga društva na one koji su zločinci i koji misle da to nikako ne mogu biti...

Malo bih korigirala vaš opis zadaća Vijeća, koje je više svojevrsna „skupina mudrih ljudi“, formirana po uzoru na europsku praksu. Primjer je skupina mudrih ljudi koja radi na projektu o budućnosti EU, poznatom kao Projekt Europa 2030. S obzirom na balast iz prošlosti s kojim se ni hrvatska država ni hrvatsko društvo ne uspijeva nositi, a koji prijeti razaranjem nacionalnoga političkog bića, na Vijeću je da predloži načine na koje bi se nacija mogla rasteretiti, ako ne i osloboditi toga balasta, a nikako ne da se samo Vijeće bavi tim balastom. Dakle, zadaća Vijeća jest pronaći odgovor na pitanje „kako“, a ne dati odgovore na pitanja „tko“, „što“ i „zašto“. Tako ja vidim temeljnu ulogu Vijeća.

Vijeće nije na taj način predstavljeno u medijima.

Da, ima svakakvih napisa o njemu. Zato bi bilo dobro da se novinari i mediji svih vrsta suzdrže od iznošenja podataka o radu Vijeća tipa „rekla-kazala“, od puštanja „probnih balona“... Time samo nepotrebno raspiruju uzavrele strasti i emocije. To ne pridonosi općem dobru.

Hoće li odluke Vijeća biti pravno obvezujuće?

Preporuke Vijeća ne mogu i nikada neće biti pravno obvezujuće. Hoće li one biti prihvaćene kao smjernice za djelovanje javnih vlasti po sili svoga vlastitog autoriteta, ostaje da se vidi.

Italija je predložila zakon o kaznama za korištenje fašističkih simbola. U nas se ljevica s tim odmah složila, ali nikako ne bi htjela da se kažnjavaju i svi oni koji koriste komunističku simboliku, koja je također totalitaristička i koju je EU izjednačila s fašističko-nacističkom.

Sad već ulazimo u pitanja koja bi mogla biti predmet razmatranja na samom Vijeću. O tim pitanjima, kao i o konkretnom radu Vijeća, može javno govoriti samo njegov predsjednik, akademik Zvonko Kusić.

Koliki je udio Izbornog zakona u pravnoj konfuziji? Većina građana misli kako bi se mnoge nejasnoće izbjegle i veća pravna legitimnost postigla kada bi se donio izborni zakon koji bi onemogućio stranke u stavljanju na liste vodstvu podobnih i odanih umjesto osoba samostalnijih u donošenju odluka.

U vašem se pitanju krije i odgovor. Naime, nije toliko problem u Izbornom zakonu, koliko u načinu na koji se unutar političkih stranaka sastavljaju liste kandidata. Uporno ponavljam već godinama da se u Hrvatskoj mora otvoriti rasprava o unutarnjem djelovanju političkih stranaka. Na to nas obvezuje naš Ustav, koji izrijekom propisuje da unutarnje ustrojstvo političkih stranaka mora biti sukladno temeljnim ustavnim demokratskim načelima. Ponavljam, mora biti sukladno temeljnim ustavnim demokratskim načelima. Tako opet dolazimo do problema naše pravne svijesti i pogubne činjenice da ona ni do danas nije konstitucionalizirana.

Bi li trebalo promijeniti i dio Ustava koji se tiče nacionalnih manjina? Možda vratiti Županijski dom i smanjiti broj sadašnjih saborskih zastupnika?

Postavljate važna pitanja o tome kakva bi trebala biti ustavna arhitektura naše Hrvatske u budućnosti. Ona su nedvojbeno legitimna. Međutim, ostaje da se vidi imaju li ta pitanja potencijala da jednog dana postanu i predmet demokratske rasprave u društvu. Kad je riječ o posebnoj zastupljenosti nacionalnih manjina u parlamentu, Ustavni sud je još 2011. naznačio da je to iznimna i privremena mjera, opravdana samo dok integraciju manjina u politički sustav nije moguće ostvariti primjenom drugih manje restriktivnih mjera u odnosu na jednakost prava glasa drugih birača. Sjetimo se 2011, kada se za zastupnika jedne manjine kandidirala samo jedna osoba, pa je u Sabor teoretski mogla ući samo sa svojim glasom.

Trebamo li donijeti zakon po kojemu bi svatko osuđen za neko kriminalno djelo bio onemogućen sudjelovati u političkoj i zakonodavnoj vlasti?

Osobno sam za izrazito stroge uvjete kandidiranja kad su u pitanju kaznena djela. Nikada nisam uspjela dokučiti razloge zbog kojih je hrvatski zakonodavac propisao da se u izborima za Sabor ne mogu kandidirati samo one osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci. Iako Ustavnom sudu nije dopušteno ulaziti u ocjenu svrsishodnosti političkih odluka parlamenta, pamtim da je čak i on u jednoj svojoj odluci posredno dao do znanja da bi zakonodavac mogao i trebao postaviti strože uvjete zabrane. Mislim da tako razmišlja i velika većina zastupnika, i onih bivših i ovih sadašnjih.

Jesu li spolne izborne liste u skladu s građanskim pravima?

Sve dok postoji izrazita nejednakost u zastupljenosti oba spola u nacionalnom parlamentu, takva zakonska mjera treba se razumjeti kao izraz pozitivne diskriminacije podzastupljenog spola. Ona je u tom smislu dobrodošla jer otklanja postojeću neravnotežu. Podsjećam da je ravnopravnost spolova jedna od temeljnih vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje njezina cjelokupnog ustavnog okvira.

Je li Ustavni sud postupio po pravdi i zakonu kada je ukinuo presudu Ivi Sanaderu za slučaj MOL?

O da, Ustavni sud je itekako valjano postupio, u skladu s Ustavom. Ustavni sud nije ni ispitivao ni utvrđivao je li Ivo Sanader kriv ili ne, jer je to zadaća kaznenih sudova. Odluka Ustavnog suda time se uopće ne bavi. Do ukidanja te presude došlo je zbog toga što su postojali propusti u proceduri suđenja. Da je Ustavni sud svjesno i namjerno zatvorio oči pred tim propustima, dokazao bi da je sklon populističkim pravorijecima. To bi nanijelo veću štetu vjerodostojnosti Hrvatske kao pravne države no što mi to možemo i zamisliti. Sanader bi taj spor svakako dobio na Europskom sudu za ljudska prava u Strasbourgu.

MOL je kamen spoticanja i navodni razlog mađarskog onemogućavanja pristupa Hrvatske u OACD ...

Riječ je o političkim pitanjima za koja nisam kompetentan sugovornik. Točno je da su u pozadini tih pitanja pravni postupci, ali su oni u nadležnosti pravosudnih tijela. Nemam cjelovit uvid u njihov rad po tom pitanju.

Slovenski profesor međunarodnog prava Miha Pogačnik, koji je neko vrijeme bio slovenski sudac za granicu s Hrvatskom, tvrdi da je presuda Arbitražnog suda pravno nevažeća. Ako je nevažeća,
zašto politika vrši pritisak na Hrvatsku
i time derogira pravo i pravdu?

Akademija pravnih znanosti Hrvatske, koje sam član, izdala je u srpnju ove godine priopćenje potaknuto stajalištem Europske komisije od 4. srpnja 2017. o odluci Arbitražnog suda o graničnom sporu Hrvatske i Slovenije. U tom je priopćenju jasno rečeno da je Slovenija teško prekršila Arbitražni sporazum i time kompromitirala arbitražni postupak. Također je rečeno da pitanja arbitražnog postupka, sadržaja presude, kao i njezine implementacije, nisu dio prava Unije. Ta pitanja ostaju izvan ovlasti koje su države članice prenijele na Uniju. Ona su predmet bilateralnog odnosa dviju država članica na koji se primjenjuju opća pravila međunarodnog prava o rješavanju sporova. Sve ostalo je politika, kao što ste i sami rekli.

Dio političara Bosne i Hercegovine osporava gradnju Pelješkog mosta kao da ga ne gradimo na hrvatskom teritoriju, kako to tvrdi Davorin Rudolf. Je li Rudolf u pravu ili bošnjačka politika, koja bi ucjenama htjela granične ustupke?

Akademik Rudolf je u pravu, naravno.

Jeste li za pravo ili pravdu?

Ja sam pravnica. O odnosima prava i pravde napisane su stotine i stotine debelih knjiga. Ovdje bih samo kao zanimljivost spomenula da je upravo ustavno sudstvo zamišljeno kao vrhovna jurisdikcija koja se u svom djelovanju vodi i načelom pravičnosti kao bitnim elementom materijalne pravne državnosti.

Poštuje li se u nas Ustavni sud, njegove odluke i važnost?

Odluke Ustavnog suda u pravilu se poštuju. Ipak, važnost ustavnog sudstva u Hrvatskoj još nije dovoljno prepoznata, što je povezano s našim teškoćama u razumijevanju konstitucionalizma, kako sam već rekla. Kad je riječ o poštovanju Ustavnog suda, onda mogu samo konstatirati, sa žaljenjem, da i taj sud dijeli nezavidnu sudbinu svih državnih institucija. Naime, poznato je da ankete pokazuju kako hrvatski građani ne vjeruju institucijama vlastite države. Usprkos tomu, uvjeravam ih da u Ustavni sud mogu imati povjerenje. To je ozbiljna institucija koja zna svoj posao i obavlja ga krajnje profesionalno i nepristrano.

Zašto je onda Ustavni sud odugovlačio donošenje nekih odluka?

Zbog različitih razloga, od zagušenosti brojem predmeta, preko propusta u unutarnjoj organizaciji rada sa spisima ili nedovoljna kapaciteta za obradu pojedinih ustavnopravnih pitanja, do uzimanja u obzir stupnja razvijenosti svijesti nacije o pojedinim osjetljivim pitanjima, što je obveza svakog ustavnog suda.

Nije odugovlačio zbog političkih, odnosno političko-stranačkih pritisaka, utjecaja ili interesa?

Nikada nije bilo odugovlačenja zbog političkih, odnosno političko-stranačkih pritisaka, utjecaja ili interesa. Ili zbog parcijalnih interesa bilo kojih drugih aktera na društvenoj sceni. Iza te tvrdnje stojim s punom odgovornošću.

Je li referendum o ulasku u EU zakonit, s obzirom da je mijenjan članak o biračkoj većini?

Taj je referendum proveden u skladu s Ustavom. Sve ostalo neodgovorna su naklapanja.

Treba li donijeti zakon o obveznom provođenju referenduma kada se za to prikupi potreban broj potpisnika, što se u nas tumači kako to u određenom trenutku odgovara politici?

Ako mislite na teškoće oko utvrđivanja apsolutnog broja birača koji u trenutku skupljanja potpisa mora iznositi „deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj“, kako to propisuje Ustav, onda bi moj odgovor bio pozitivan. Bilo bi mnogo bolje da imamo propisan apsolutni broj potpisa birača koji je potreban za raspisivanje referenduma. No za to je potrebna promjena Ustava, a ne zakona. U tome leži problem.

Je li predsjednica Grabar Kitarović postupila po zakonu oko izbora predsjednika Vrhovnog suda? Zašto ona ne može predložiti dva kandidata i da Sabor odluči koji će biti?

Predsjednica Republike po Ustavu predlaže predsjednika Vrhovnog suda. Za bilo kakvo drukčije rješenje bila bi potrebna promjena Ustava. Ne treba ulaziti u neplodne priče o razlozima koji su doveli do odustanka jednog izglednog kandidata za tu najvišu sudačku dužnost.

Mnogima nije jasna uloga predsjednika/ce u izboru mandatara Vlade. Ima li pravo predsjednik/ca odabrati najboljega bez obzira na broj na izborima osvojenih mandata?

Ne, to bi bilo protivno Ustavu. Predsjednik Republike, govorim u muškom rodu jer mislim na opću funkciju, obvezan je imenovati mandatara za kojega osnovano zaključi da uživa povjerenje većine svih zastupnika, što temelji na raspodjeli zastupničkih mjesta u Saboru i obavljenim konzultacijama. Ne uspije li mandatar sastaviti Vladu ili ona ne dobije povjerenje Sabora, predsjednik Republike može mu produžiti mandat do 30 dana. Ako mandatar ne uspije ni u tom produženom roku, predsjednik Republike povjerava mandat za sastav Vlade drugoj osobi. Nažalost, u praksi se ta izvorna ustavna ovlast predsjednika Republike, koja je državničkog karaktera par excellence, pretvorila u puki administrativni servis. Predsjednik nam je sveden na računovođu koji broji potpise zastupnika, bez mogućnosti bilo kakve vlastite procjene u donošenju vlastite odluke. Ako dobro pamtim, ta je praksa započela s Račanovom drugom vladom 2002. Kako stvari stoje, sve dok je ovaj Ustav na snazi, teško da ćemo imati snage vratiti državnički format funkciji predsjednika Republike u pitanju imenovanja mandatara.

Postoji li jedna ili više istina?

Postoji više interpretacija onoga što je
istina.

Je li istina da ste protupravno naplatili
više plaća nego vam je zakonski pripadalo? Ili je i to jedna od podvala
onih kojima u Ustavnom sudu niste
radili po volji?

Ne znam što se krije u pozadini, ali znam što je postignuto. Nakon punih sedamnaest godina napokon se uspjelo uprljati i moje ime u javnosti te dovesti pod znak pitanja moj moralni kredibilitet. Imala sam zakonsko pravo da nakon prestanka mandata u Ustavnom sudu primam naknadu plaće „6+6“, kako se to popularno kaže. Pravni fakultet donio je odluku da se na rad vraćam 1. prosinca 2016, tako da sam naknadu primala pet mjeseci i dvadesetak dana. Međutim, na vijestima sam čula da Povjerenstvo za sukob interesa smatra kako sam naknadu smjela primati samo dva mjeseca, a mediji su jedva dočekali da prenesu lažnu informaciju kako sam šest mjeseci primala dvije plaće. S obzirom na to ne znam zašto je Povjerenstvo donijelo odluku koja nije u skladu sa zakonom. Odluku još nisam primila, pa ne znam što u njoj piše. U svakom slučaju, ta mi je neshvatljiva odluka nanijela golemu štetu. Tražit ću njezino ukidanje sudskim putem.

Kada se bivši predsjednik Ivo Josipović vratio na Pravni fakultet nakon šest mjeseci kao i vi, sve je bilo u redu.
Jesu li se u međuvremenu
promijenili zakoni?

Ma ne, zakoni su ostali isti. Ono što je bilo dopušteno bivšem dužnosniku Josipoviću odjednom je nezakonito kad je riječ o bivšoj dužnosnici Omejec.

Predsjednica ste Centra za mirenje, nezavisne institucije pri Hrvatskoj gospodarskoj komori. Koja je njegova funkcija u našem pravnom sustavu?

Nažalost, gotovo zanemariva. Tu jako zaostajemo za Europom. Nisam sigurna da većina naših građana, poduzetnika i tvrtki uopće zna da svoje sporove o pravima kojima mogu slobodno raspolagati, i to u građanskim, trgovačkim, radnim i svim drugim imovinskopravnim sporovima, ne mora rješavati na sudu, da ih je moguće mnogo jeftinije i brže riješiti u postupku mirenja, i to pred izmiriteljem kojega stranke u sporu same izabiru. Zato pozivam sve domaće i strane fizičke i pravne osobe da se u rješavanju svojih sporova okrenu postupcima mirenja. To im može donijeti samo dobro, a time će pridonijeti i općem dobru jer će rasteretiti zagušene državne sudove od sporova koji se i bez njih mogu riješiti.