Je li Hrvatska talac centralizacije?

Ukoliko se nađe dovoljno političke volje, Hrvatska bi mogla biti pred novim ustavnim promjenama koje znatno mijenjaju politički sustav. Sredinom listopada predsjednik Ivo Josipović održao je raspravu o temi ustavnih promjena na kojemu su sudjelovali zastupnici u Hrvatskom saboru, članovi saborskog Odbora za Ustav, poslovnik i politički sustav, predstavnici Vlade, HAZU-a, sveučilišne zajednice, organizacija civilnog društva, članovi predsjedničkih vijeća te Stručnoga povjerenstva za ustavna pitanja. Prije tog skupa, na inicijativu predsjednika Josipovića, provedeno je istraživanje javnoga mnijenja, prema kojemu veliki postoci građana podupiru ustavne promjene. Tako se Ured predsjednika podičio s gotovo 80 posto građana koji podupire reformu izbornog sustava, prema kojoj bi građani polovicu zastupnika u Hrvatskom saboru birali apsolutnom većinom, a polovicu s lista uz preferencijalno glasovanje. Dvije trećine građana podupire reformu sustava regionalne i lokalne samouprave na način da se umjesto županija uvede pet do osam regija. Gotovo 94 posto građana predsjednika želi i dalje izravno birati, a 87 posto njih dalo bi glas za povećan utjecaj predsjednika, odnosno da konkretno može odbiti bilo koji zakon koji smatra neustavnim te ga vratiti Saboru na razmatranje.

Hrvatske županije

Promjene na mapi ili u upravi

Iako su brojke neumoljive, valja opaziti da su ispitivanja javnoga mnijenja nedostatna te da je riječ o vrlo subjektivnoj metodologiji. Ipak, od svih prijedloga ustavnih reformi, zanimljivo je vidjeti da je dvije trećine ispitanika odgovorilo pozitivno na prijedlog teritorijalnoga preustroja države. Josipović se u tom prijedlogu poziva na istraživanje Ekonomskog instituta u Zagrebu. Prema njihovim podacima, proračuni općina, gradova i županija sudjeluju s oko 15,8 posto u prihodima i 14,6 posto u rashodima nekonsolidirane opće države, ili oko 6,4 posto u bruto domaćem proizvodu. Ekonomska teorija prepoznaje taj podatak kao stupanj fiskalne decentralizacije koji je i dalje nizak jer središnja državna tijela ostvaruju većinu javnih prihoda i najveći dio javnih rashoda. U usporedbi s ostalim zemljama EU-a, Hrvatska je visoko centralizirana zemlja, bez obzira što je teritorijalno detaljno podijeljena na 20 županija i Grad Zagreb, 126 gradova i 429 općina. Takav teritorijalan sustav nije ekonomski isplativ, jer općine i gradovi ne mogu utjecati na razinu prihoda pa je i fiskalna sloboda lokalnih jedinica u ostvarenju vlastitih prihoda relativno niska te ovise o prihodima od poreza i pomoćima iz proračuna. Iz tih razloga predložen je teritorijalni preustroj u nekoliko regija.

Ostvariti teritorijalnu promjenu lako je na papiru. Još je davne 1877. Lord Salisbury u britanskom Donjem domu izjavio: „Ne mogu prestati razmišljati kako se velik dio zabluda pojavljuje zbog olake uporabe zemljovida u malom omjeru. Naime, na takvim zemljovidima možete staviti palac na Indiju i prst na Rusiju. Kad bi plemenita gospoda upotrijebila veću mapu, shvatila bi da se udaljenost između Rusije i Britanske Indije ne mjeri prstima i palčevima, već upravljanjem.“ Politička geografija često je zlorabila činjenice u potrazi za sebičnim političkim ciljevima, ali je također pokazivala koliko su političari puni jednostavne nebrige za promjene u političkim stanjima tijekom vremena, a osobito koliko su neosjetljivi na nedostatak posebnosti pojedinih krajeva. I doista, teritorijalnost se razumijeva kao strategija pojedinaca, skupina i organizacija za vladanje nad određenim dijelom prostora i njegovim sadržajima. Ta jednostavnost znači i veliku složenost zbog važnosti ljudskog međudjelovanja, a ne zbog prirodnih datosti poput planina i rijeka.

Salisburyjeva izjava odzvanja i danas. Priče o decentralizaciji tijekom godina završile su u sve čvršćoj centralizaciji Hrvatske zbog oligarhijske uloge političkih stranaka, koje ne mogu povjeriti javne poslove, politiku i financijska sredstva lokalnoj samoupravi. Tu leži najveći problem, jer su hrvatske političke stranke nastajale odozgo nadolje, najčešće u parlamentu, a lokalne odbore otvaraju naknadno. Time se pokazuje da političke stranke zapravo i nisu odraz lokalnoga života, već centraliziranog sustava. Jedina stranka koja je nastajala od lokalnih ogranaka prema gore, i jedina koja na vrhu ne može ovisiti samo o centraliziranim odlukama, jest HDZ. Zbog svoje povijesne uloge nasljednika Komunističke partije prati ga SDP, ali više u obliku popunjavanja centraliziranih odbora. Kako je Hrvatska izrazito stranački orijentirana, nije teško pretpostaviti zašto je zemlja postigla ovako visok stupanj centralizacije. Stoga se ni teritorijalnim preustrojem neće postići decentralizacija – za to je naime potrebno više političke volje od jednostavne promjene granica regija i županija.

Uistinu, decentralizacija se ne može provesti u postojećem sustavu teritorijalne podijeljenosti zemlje. Lokalne jedinice za decentralizaciju moraju biti samodostatne u velikom broju decentraliziranih funkcija poput djelovanja škola, gospodarskih zona, zdravstva, infrastrukture i slično. Ovdje smo u velikom zaostatku za drugim zemljama i zbog toga nam izmiču europski fondovi. Samo 33 grada preuzela su decentralizirane funkcije. Primjerice, tek 17 velikih gradova i sedam sjedišta županija izdaju građevinske dozvole. Ostali povlače oko milijardu kuna godišnje iz državnoga proračuna ne bi li obavili osnovne poslove lokalne uprave i samouprave, a novac se raspoređuje prema već unaprijed poznatim načelima nepotizma i korupcije koja proizlazi iz dobrih odnosa s predsjedništvima političkih stranaka. Na taj se način ne može razviti konkurentnost gradova i općina, kao ni klimavo povlačenje sredstava iz europskih fondova koji su zamišljeni za znatniju regionalizaciju i suradnju među regijama (a ne među centraliziranim vladama).

Ostaviti zaposlene,
povećati funkcije

Hrvatska je doista sposobna provesti regionalizaciju na osnovi povijesnih pokrajina, ali to nimalo ne znači da bi današnji sustav županija, gradova i općina morao prestati postojati. Potrebno je stvoriti regije, ali onakve regije koje bi preuzele veći dio državnih funkcija. Glavne su zamjerke traženja teritorijalnog preustroja između ostalog u glomaznom sustavu lokalnih državnih službenika. No problem nije u broju službenika. Decentralizirane zemlje koje imaju podjednak broj stanovnika kao Hrvatska zapošljavaju i više službenika, ali onih koji su potrebni u toj službi. Zbog toga bi stvaranje regija, uz istovremeno očuvanje županija, gradova i općina, moglo tvoriti skladnu cjelinu s istim brojem zaposlenih kao i sada, ako se provede decentralizacijski postupak koji bi tim zaposlenima dao smisao. Ujedno, valja reći da oko tisuću političara koji izvršavaju dužnosti župana, gradonačelnika, načelnika i drugih političkih funkcija, prema današnjem zakonu, ulaze u sustav zaposlenika u lokalnim jedinicama, što je notorna glupost i podloga za političku poslušnost, korupciju i stranački nepotizam koji djeluje po načelu „podijeli pa vladaj“. Političke pozicije, koje su proglašene mjestima državne službe, tipičan su oblik plijena uz istovremeno neshvatljivo proglašavanje državne službe spojivom s političkim orijentacijama. Ti lokalni „gazde“ potom dovode svoje poslušnike opet na mjesta državne službe, i tako u krug.

Nije manje važan ni identitetski čimbenik. Mnoge lokalne zajednice gaje specifične identitete u podregijama, koje su gospodarski (pa i politički) uskraćene, pa u postojanju lokalnih institucionalnih uređenja vide čimbenik odlučivanja i samouprave. Identitetski sukob Pule i Rijeke, Zadra i Splita, Požege i Osijeka, Varaždina i Krapine ili Karlovca i Siska jednostavno je prevelik da bi se krenulo u skidanje njihove samouprave. Općenito u svijetu, a posebno u Hrvatskoj, ljudi se definiraju u znatnoj mjeri na temelju prostora, pronalazeći svoj identitet u djeliću zemlje, bilo da je riječ o nacionalnoj državi, županiji ili zavičaju. Uostalom, županije imaju i povijesni identitet, kao prastari naziv hrvatskih župa.

U takvu bi obliku državnog preustroja regije, sastavljene od županija u kojima se ne treba mijenjati broj zaposlenih, pa ni ovlasti, morale pronaći način samodostatnog financiranja na primjeru drugih europskih regija. Integriranje odgovornosti županija pod jednom regijom, kao i potencijalno smanjivanje broja općina, pomoglo bi u decentralizacijskom postupku te smanjivanju utjecaja stranačkih direktiva, a povećanju profesionalne državne službe.

Najzad, sve se vraća u središte modernih oligarhija, a to su političke stranke. Iako su u posljednje vrijeme naglašeno suprotstavljene narodnim referendumima, koji se ipak najviše dotiču identitetskih politika, političke stranke i dalje drže ključ u bravi decentralizacije. Njihov strah tiče se gubitka moći i interesa, te dominacije nad prirodnim i društvenim resursima pojedinih regija. Naposljetku, kada se na europskoj razini progovori o gospodarskim sposobnostima država članica, vrlo je vjerojatno da će se upravo izostanak decentralizacije u Hrvatskoj pokazati kao jedan od najvažnijih čimbenika neshvatljivo duge gospodarske krize.