Iskustva dosadašnjih ciklusa regionalne politike Europske unije

Europska Unija u provedbi programa regionalne politike ne ograničava se isključivo na regije, kako god one bile definirane. U provedbi regionalne politike Europska komisija ne želi mijenjati teritorijalni ustroj država članica Unije, nego provoditi programe, na njih utrošiti sredstva što efektivnije te uključiti bilo koje partnere na terenu sposobne za ispunjenje zadaće

Evolucije regionalne politike Europske Unije, implementirane putem njezinih strukturnih fondova, ukazuju na njezine znatne promjene. Početna faza regionalne politike (1975-1988) obilježena je proračunskim transferima i interakcijom na dvije razine; država članica i Europske komisije. U to je vrijeme Komisija imala ulogu isključivo isplatitelja sredstava čiji je iznos određivalo Vijeće ministara. Drugim riječima, prije 1988. nije postojala sustavna politika (tadašnje) Europske zajednice sa svrhom stimulacije regionalnoga socioekonomskog razvoja. Smatralo se da će transferna plaćanja imati učinke na regionalne i nacionalne ekonomije.

Situacija se u potpunosti promijenila od sredine osamdesetih godina 20. stoljeća. Prvi je razlog proširenje članstva Europske zajednice na Grčku, Portugal i Španjolsku. Ulazak tih manje bogatih država u članstvo Zajednice označio je kraj nadanjima da će učinak kapanja (eng. trickle-down) tržišne integracije sam potaknuti regionalni razvoj, pa je postalo nužnim pokretanje proaktivne regionalne politike Zajednice. Drugi je, još važniji razlog promjene, pokretanje programa jedinstvena tržišta i uvođenja zajedničke valute (ECU, euro). Donošenjem Jedinstvenog europskog akta i Sporazuma iz Maastrichta, od kada govorimo o Europskoj Uniji, orijentacija više nije isključivo na stvaranje carinske unije. Sada je cilj postalo stvaranje potpuno integrirana tržišta i zajedničke valute, no te su inovacije neostvarive bez nova pristupa pitanju regionalne politike Unije. Sa svrhom promocije socioekonomske kohezije u cijeloj Zajednici, 1988. uvedena je potpuno nova proaktivna regionalna razvojna politika. Takav je novi pristup regionalnom razvoju uistinu istinska politika, koja se ne bavi samo transferom financijskih sredstava, nego cjelokupnim procesom: od formuliranja regionalnih razvojnih programa, njihove implementacije, nadzora, izvještavanja do evaluacije ishoda. Nezaobilazna je činjenica da je navedenom reformom uvedeno načelo solidarnosti između bogatih i siromašnih regija Unije, a sa svrhom ostvarenja socioekonomske kohezije; načelo kohezije označava promjenu osnovne svrhe procesa europske integracije; EU više nije (samo) ekonomska unija, nego teži ostvarenju političke unije.

Uvođenjem kohezije kao ključnoga principa Europske Unije njezina regionalna politika ne može se shvaćati u uskim okvirima proračunskih transfera. Umjesto toga ona znači istinsko ostvarenje ideje solidarnosti na način da pomaže siromašnim regijama Unije kako bi konvergirale prema stupnju ekonomskog razvoja na kojem se nalaze bogate regije.

Regionalna politika EU-a u cijelosti je zasnovana na financijskoj solidarnosti, jer je dio doprinosa država članica za zajednički proračun EU-a namijenjen manje razvijenim regijama EU-a te određenim socijalnim skupinama. Samo u razdoblju 2000-2006. ti su transferi obuhvatili trećinu proračuna EU-a, odnosno 213 milijardi EUR. Operativno se to ostvaruje putem kohezijske politike EU-a i njoj pripadajućih fondova (socijalnog, za regionalni razvoj i dijelom fonda za poljoprivredne potpore i jamstva), koji raspodjeljuju navedene transfere. U ostvarivanju cilja ekonomske i socijalne kohezije EU nastoji što više uključiti regionalna i lokalna tijela, a ne samo nacionalne vlade. Europska Unija u provedbi programa regionalne politike ne ograničava se isključivo na regije, kako god one bile definirane. Neki programi odvijaju se u suradnji s općinskim organima, druge s privatnim poduzetnicima ili lokalnim skupinama za lobiranje. U provedbi regionalne politike Europska komisija ne želi mijenjati teritorijalni ustroj država članica Unije, nego provoditi programe, na njih utrošiti sredstva što efektivnije te uključiti bilo koje partnere na terenu sposobne za ispunjenje zadaće.

Uspon regionalne dimenzije u politici EU-a promijenio je neke stare ideje o samoj Uniji te pridonio i nastanku novih; nova naprednija regionalna politika omogućila je mnogo složenije ispitivanje dinamike europske integracije. Je li tu riječ o spilloveru, međuvladinim pogađanjima, ili bi se politika mogla objasniti, primjerice, popularnošću novih zamisli o ekonomskom razvoju? Nadalje, nazočnost novih policy-sudionika (regionalnih aktera) u procesu odlučivanja EU potaknulo je znanstvenike na odmak od klasične integracijske teorije, koju zanimaju nadnacionalni izazovi državi, prema pitanju da li se istodobno država suočava i sa subnacionalnim izazovima.

Slogani poput Europa regija i više razinsko upravljanje (eng. multi-level governance, MLG) počeli su se sve više pojavljivati u akademskim raspravama i konceptualizirani su u brojnim modelima, kojima je zajedničko da se EU više ne vidi kao interakcija na dvije, nego na tri razine, gdje su uključeni EU, nacionalna država i subnacionalni akteri (regionalna i općinska upravna razina).

Institucionalni ustroj regionalne politike imao je i dalekosežne posljedice za upravljanje Unijom; sada se promovira promjena načina upravljanja od javnog upravljanja socijalnim procesima na samoupravljanje umrežavanjem javnih i privatnih aktera. Javna tijela pružaju institucionalni okvir koji smanjuje transakcijske troškove i ohrabruje visoko organizirane socijalne podsustave na mobilizaciju vlastitih resursa. Tako tijela koja donose odluke na europskoj, nacionalnoj i subnacionalnoj razini moraju surađivati s privatnim akterima. Na makrorazini vidljiv je utjecaj kohezijske politike na razvoj sistema višerazinskog upravljanja; pregovori između vlada država članica postaju otvoreni i za sudjelovanje drugih upravnih razina, a suradnja između svih njih znatno se intenzivira te postaje pravno obvezujuća. Takav razvoj sve više zamjenjuje klasičan sustav upravljanja s nacionalnim vladama kao ključnim akterima; europske institucije određuju opća pravila i koordiniraju sve aktere, subnacionalna tijela sudjeluju u procesu odlučivanja, dok su sve tri razine u odnosu međusobne ovisnosti, a ne hijerarhije.

Marko Trnski

Marko Trnski (1976) asistent je na Odsjeku za javne politike, menadžment i razvoj Fakulteta političkih znanosti. Područje interesa uključuje regionalnu politiku Unije, europski vladavinski model (European governance) i komparativne upravne sustave.