Reforma visokog obrazovanja 2021–2026: nedostatak analitičke podloge i neispravna argumentacija

Hrvatski sustav visokog obrazovanja danas je izložen neoliberalnoj reformi kojoj se kao cilj naziru slabljenje velikih javnih sveučilišta i olakšavanje prodora privatnih subjekata na tržište obrazovnih usluga. Takvu reformu provodi od 2021. godine Ministarstvo znanosti, obrazovanja i mladih (MZOM) serijom zakona, podzakonskih akata te kvazianalitičkih i policy-dokumenata ekonomskih konzultanata Svjetske banke. Službena argumentacija rješenja koju nudi i smjerova koje zauzima često je nepotpuna, diskutabilna, promašena, katkad faktografski netočna, a često i ne postoji. U daljem tekstu prikazat ću neke od karakterističnih primjera stava kojim resorno ministarstvo i konzultanti Svjetske banke radikalno mijenjaju hrvatsko javno visoko obrazovanje. Pritom izostaje potkrjepa prethodnim analitičkim postupkom i odgovarajućom argumentacijom nužna da bi se opravdale ideje kojima se oni u toj promjeni vode. Tijekom rasprave o prijedlogu zakona o visokom obrazovanju zainteresirao sam se za podatke koji su bili izloženi u tekstu kojim se tumačilo i opravdavalo novosti u prijedlogu toga zakona u odnosu na postojeći jer sam na prvi pogled uočio netočnosti. Nakon analize teksta sastavio sam elaborat koji sam predočio ministarstvu i nekim drugim relevantnim subjektima sustava, što nažalost nije dovelo do ispravaka ni dorade, pa čak ni odgovora. Neke od problema obradio sam naknadno u knjizi Mjerenje hrvatske znanosti i nekim drugim tekstovima.

Preludij: (kvazi)analitika konzultanata Svjetske banke (2019–2021)

Dokumente koje je radi reforme hrvatskoga visokoga obrazovanja proizvela Svjetska banka, tj. njeni konzultanti u Hrvatskoj, a na koje se poziva resorno ministarstvo, nažalost možemo odrediti kao šarene i kao nazovi-analizu. Svjetska banka ne stoji iza tih izvješća, ne odgovara za stavove u njima, nego odgovornost prebacuje na same autore tekstova. Tekst Analysis of the Quality and Coherence of the Policy Mix iz 2019. godine objavljen je na službenoj stranici našeg ministarstva. U njemu se, među raznim čudnim grafikonima, nalazi i zemljovid Hrvatske s citatnim rezultatima pojedinih hrvatskih regija (!). Na temelju njih ta tobože ozbiljna analitika zaključuje da su »Dalmacija i Split uspješniji od Zagreba« (točno tim riječima!). Nadalje, na besmislenom prikazu medijalne citiranosti znanstvenih članka u odnosu na broj zaposlenika hrvatskih ustanova i tvrtki s kojih ti znanstveni članci dolaze (!) pobjeđuje jedna mala hrvatska privatna tvrtka. Oba primjera pokazuju da autori tog izvješća Svjetske banke ne razumiju tematiku i rade katastrofalne pogrješke izvlačenjem posve pogrješnih zaključaka iz vrijednosti na grafikonima. Vole zaključivati »nešto« iz citiranosti znanstvenih članaka, ali ne razumiju što citat znači u kontekstu znanstvene discipline, sastava disciplina na ustanovama, broja autora ili novca uloženog u istraživanje. U dokumentu Svjetske banke Analysis of Outputs and Outcomes, Croatia Public Expenditure Review in Science, Technology and Innovation koji je od 2021. na službenoj stranici ministarstva, autori karakterističnu promašenu tvrdnju »Croatia features as one of the lowest-performing EU member states...« nastoje dokazati tvrdnjom »Over the 1996–2017 period, Croatia had the highest share of uncited papers per researcher in the EU«. (!)
Opravdano se postavlja pitanje zašto tako metodološki irelevantni ali i netočni podatci stoje na službenoj stranici ministarstva zaduženog za visoko obrazovanje koje može dobiti i ima uvid u analitiku i agencije za znanost i visoko obrazovanje i visokih učilišta. Ta diletantska »analitika« s prikazima besmislenog »prosjeka neke vrijednosti od 1997–2017.« česta je u tekstovima ove postave našeg ministarstva. Student pada na ispitu ako 2021. godine trenutačno stanje opisuje »prosjekom stanja od 1996.–2017.«, dakle, proteklih 25 godina, dok »analitičar« koji je za taj pregled donosio takve zaključke očito ne poznaje ni osnovne funkcije tražilice Scimago iz koje je crpio podatke. Ondje je uvodno prikazan zbirni pregled vrijednosti svih godina zajedno (od 1996. do danas), ali se s dva klika može izabrati smisleni pregled posljednje dostupne godine. Nažalost, ministarstvo prihvaća takve podatke i na temelju njih dolazi do »zaključka« da je hrvatsko visoko školstvo loše, što uzima kao opravdanje za reforme. U temeljnom policy-dokumentu Education and Skills, koji je poslije postao neka vrsta službene recepture za ovu reformu, nekolicina ekonomista Svjetske banke preporučuje ministarstvu »osigurati širu javnu i političku podršku za novi zakon« u cilju smanjenja problema autonomije sveučilišta provedbi reforme! Doista, zakonski će se znatno reducirati autonomija sveučilišta, a preporuka o dobivanju javne potpore usmjerit će se prema Sveučilištu u Zagrebu, tj. protiv njega, putem određenih medija.

Strateški dokument reforme: Nacionalni plan oporavka i otpornosti – NPOO (2021. g.)

Veliki pandemijski novac koji je Europska unija odlučila usmjeriti (i) u Hrvatsku u opisanom se kontekstu pokazao kao prilika da se neutraliziraju najveća hrvatska sveučilišta. Naime, Nacionalni plan oporavka i otpornosti, taj opsežni ali nepotpisani dokument koji sadrži strategiju trošenja europskog novca, sadrži i strategiju reforme sustava visokoga obrazovanja koju je izradilo resorno ministarstvo. U njemu se na nejasan način nagovještavaju dvije osnovne crte reforme: jedna je racionalizacija sustava visokoga školstva i znanosti, odnosno smanjenje financiranja javnog i ojačavanje privatnog dijela sustava, a druga je klasična »reformska kvazianalitika« kojom se to smanjenje financiranja i racionalizacija opravdavaju tobožnjom nekvalitetom i »neučinkovitošću« visokoškolskog sustava. Te tvrdnje, međutim, ne počivaju na realnom stanju. U stvarnosti je hrvatski sustav kvalitetan i iznimno učinkovit – obrazujemo studente i objavljujemo najviše znanstvenih članaka za gotovo najmanji novac u Europskoj uniji. Gledamo li odnos ulaganja u znanost i broj zaposlenih u znanosti, vidjet ćemo da je hrvatski sustav zapravo među najučinkovitijima (https://analihpd.hr/slucajni-ili-namjerni-nesporazumi-oko-efikasnosti-hrvatskih-javnih-sveucilista/). Međutim, anonimni autori dijela NPOO-a posvećena visokom obrazovanju, nesvjesni stvarnosti i pogonjeni ideologijom rezanja, na stranici 879. traže (još) veću znanstvenu i nastavnu produktivnost koristeći iste ili manje resurse! Dakle, postaje jasno da se i službeno, reformom, planiraju isti i manji resursi! Taj cilj resorno ministarstvo »analitički« tobože potkrjepljuje promašenom tvrdnjom »Rezultati znanstveno-istraživačkog sustava skromni su«, a istu obrazlaže ovako: »mjereno brojem necitiranih publikacija po zaposlenom u istraživanju i razvoju, (0,23 necitirane publikacije) po čemu je Hrvatska najlošija u Europi«. Dakle, ono se poziva na već spomenuti promašaj kvazinanalitičkog dokumenta Svjetske banke temeljen na nepostojećem »prosječnom« stanju 1997–2017. godine. U NPOO-u nalazimo i ovaj cilj reforme: »Planirano je povećanje udjela znanstvenih publikacija među 10 % globalno najviše citiranih publikacija kao postotak znanstvenih publikacija zemlje s 3,55 % na 5,2 %.« Budući da analiza nije predočena, ne možemo dokučiti kako se došlo do baš 5,2 %. Vidljivo je, međutim, da autoru nije jasno značenje citata. Isto tako, spominje se prekobrojnost ustanova u sustavu, koja ima utemeljenosti i koju će resorno ministarstvo često eksploatirati, ali u istom tom kontradiktornom tekstu NPOO-a jasno se najavljuje i jačanje onih ustanova koje su moguće i najsuvišnije i najmanje kvalitetne:

»Zbog ograničene ponude studijskih programa u manjim sredinama tendencija je studenata da studiraju u većim sveučilišnim gradovima. Međutim mala sveučilišta su zbog malih smještajnih kapaciteta u studentskim domovima samo djelomično ispunjena...«.

I dok je npr. u Zagrebu zadnji studentski krevet izgrađen prije puno godina, a studenti velikih kvalitetnih sveučilišta teško pronalaze priuštiv smještaj u velikim gradovima, MZOM ovdje najavljuje snažnije građevinske radove novcem poreznih obveznika – za moguće nepotrebne krevete za mala učilišta, moguće u manjim gradovima, a gubitak studenata i financija planiran je za kvalitetna javna sveučilišta u velikim gradovima!

NPOO-om je za reformu dobiven relativno velik ali jednokratan iznos iz Europske unije. Nažalost, on je dobrim dijelom namijenjen građevinskim radovima odabranima, kao i privatnim subjektima. Na službenoj stranici resornog ministarstva ponovno se poziva na analize Svjetske banke:

»Za podizanje istraživačkoga i inovacijskoga kapaciteta predviđene su pak investicije od 2,4 milijarde kuna. Od toga se više od milijarde kuna odnosi na investiciju u istraživačku infrastrukturu... ...projektno financiranje istraživačko-razvojnih i inovacijskih aktivnosti predviđeno oko 900 milijuna kuna, a u financiranim projektima predviđa se i sudjelovanje privatnog sektora.«

»…predviđene reforme odgovor na preporuke Europske komisije i na nedostatke identificirane kroz analize Svjetske banke o tome kako unaprijediti znanstveni i inovacijski sustav«.

Reformski novac predviđen je i za pacificiranje pobune protiv novog oblika financiranja, a nakon njegova iscrpljivanja ostaju u istom NPOO-u najavljena »ista ili manja sredstva« na kojima sustav treba nastaviti raditi nakon reforme. Međutim, kad god je trebalo akademskoj javnosti opravdati upitne odredbe reforme, rabilo se »argumente« poput ovoga:

»...Na to smo se obvezali u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti, te ako ne ispunimo taj kriterij, nećemo dobiti 7,5 milijardi kuna.«

Taj zanimljivi kružni argument korišten je u raznim javnim opravdavanjima rješenja koja u konačnici vode redukciji financija, a slikovito se može predstaviti ovako – zamislili smo vam reformom ubuduće smanjiti financiranje za 50 milijardi, za tu reformu smo dobili 1 milijardu, i sad moramo provesti reformu jer ako ju ne provedemo nećemo dobiti tu 1 milijardu. Dakle, ozbiljni ljudi su pred ozbiljnim ljudima u službenim nastupima racionalizaciju javnog sustava argumentirali jednokratnim novcem NPOO-a!

Jedna od novina uvedena s reformom je i ocjenjivanje zaposlenika, što se može odrediti kao oblik neoliberalnog pacificiranja akademske zajednice. Argumentacija za to (str. 519) svodi se na samo nekoliko površnih tvrdnji: »rezultati rada službenika i namještenika nemaju utjecaja na visinu plaće... Stoga je potrebno... uvesti sustav nagrađivanja službenika s izvanrednim (iznadprosječnim) rezultatima rada kako bi se u javnu upravu uspjeli privući i zadržati kvalitetni, visoko­obrazovani, kompetentni službenici te smanjiti njihov odljev u realni sektor«. Argumentacija se potkrepljuje tvrdnjom za koju se ne navodi nikakav statistički ni bilo kakav drugi pokazatelj: »u državnoj službi vlada nezadovoljstvo službenika i namještenika zato što su svi izjednačeni u plaći, neovisno o radu i rezultatima rada«. Kao što je dobro poznato, sveučilišni nastavnici napreduju u sustavu upravo na temelju vrlo složenog i razrađenog mjerenja i vrjednovanja niza rezultata svog rada. Napredujući, njihova uvijek skromna primanja se ipak uvećavaju, iz čega je vidljivo da tvrdnja navedena u NPOO-u ne počiva na poznavanju sustava odnosno – na istini.

Prvi zakon: etatizacija Hrvatske zaklade za znanost (2022)

Prvim od 3 zakona – Zakonom o Hrvatskoj zakladi za znanost – ta dotad neovisna zaklada izravno je potpala pod resorno ministarstvo. U javnu raspravu upućen je sredinom mjeseca kolovoza 2021., kad visokoškolske ustanove koriste kolektivne godišnje odmore, pa je na to savjetovanje pristiglo samo 15 komentara, i to, nažalost, gotovo svi od zaposlenika škola koji uopće nisu zainteresirani za temu Zaklade jer s njom nemaju profesionalne veze, ali im se bilo kakav upis (redovito »u potpunosti podržavam prijedlog«) u neko javno savjetovanje broji pri napredovanju.

Naknadno je 69 uglednih znanstvenika uputilo javni apel za povlačenjem zakona, navodeći i ovo: »...novi prijedlog zakona kojim se rad Zaklade stavlja pod nadzor politike, a kriteriji znanstvene izvrsnosti kod izbora stručnih tijela se jasno i izrijekom ne spominju, znači veliki korak natrag«. Zakon je 2022., ne obazirući se na apel, saborska većina ipak izglasala, a tobožnja »ocjena stanja« odnosno razlog uvođenja tih rješenja kratak je tekst od otprilike jedne stranice. Kao jedan od službenih argumenata uvođenja tog zakona naveden je i dokument Svjetske banke koji smo ovdje već spomenuli:

»Prema nedavnoj analizi koju je Svjetska banka izradila za Ministarstvo znanosti i obrazovanja u sklopu projekta ʽPregled javnih rashoda za znanost, tehnologiju i inovacijeʼ, programi Hrvatske zaklade za znanost analizirani su s aspekata funkcionalnosti i učinkovitosti te su donesene preporuke o dizajnu i provedbi programa financiranja znanstvene djelatnosti.«

Karakterističan pogled na potrebu argumentacije prikazuje rečenica: »Postojeća zakonska regulativa je zastarjela i ne regulira sustav financiranja znanosti na način koji bi bio usklađen sa svim zahtjevima trenutačnoga hrvatskoga i europskoga istraživačkog prostora.« Dvije dodatne rečenice navode i »...potrebno je osuvremeniti... kako bi se povećala učinkovitost i funkcionalnost ulaganja u znanstvene projekte..., planira se povećati kvaliteta i transparentnost financiranja znanstvenih projekata i programa...«. To je uglavnom sve od »argumentacije« i »analitike«! Nemoć Ministarstva da ponudi ikakvo stvarno obrazloženje podržavljenja neovisne zaklade, ali i prijezir prema akademskoj zajednici kojoj ni ne namjerava objasniti zašto to sve radi, vidljiv je u nizanju floskula o navodnoj zastarjelosti i neusklađenosti kao i smjeru povećanja kvalitete, transparentnosti, učinkovitosti i suvremenosti (!). Zajedno sa sintagmama kakva je »europski istraživački prostor« taj stil koji podsjeća na stil eseja nezainteresiranog srednjoškolarca ostat će model kojim će se služiti Ministarstvo umjesto predočavanja istinske analize i logične argumentacije. Nažalost, taj je stav i način dodatno izoštren u preambuli prijedloga Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti u proljeće 2022. godine.

Predrasprava o Zakonu o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti
– ZVOZD-u (proljeće 2022. godine)

Za razliku od druga dva zakona za koja je resorno ministarstvo provelo javnu raspravu u ljetnim mjesecima i praktički bez znanja akademske zajednice, središnji zakon (ZVOZD) počeo se javno najavljivati nekoliko mjeseci prije službenog e-savjetovanja. Namjere zakonodavca s pripadajućom »analitikom« i »argumentacijom« najavljene su PowerPoint prezentacijom pred zainteresiranim institucijama, kao i PDF-fotokopijom teksta koju je resorno ministarstvo preko jednog portala obznanilo javnosti. Oba ta izvora radikalnu reformu opravdavala su idejom da smo znanstveno loši i obrazovno rastrošni, a oba su pri tome pokazala šokantne analitičke i argumentacijske manjkavosti.

U pokušaju da se naša znanost prikaže lošom navedena je tvrdnja o tobožnjoj »nedovoljnoj međunarodnoj vidljivosti naše znanosti«, koja je u suprotnosti s činjeničnim stanjem. Naime, hrvatski su znanstvenici na vrhu Europske unije po broju radova indeksiranih u bibliografskoj i citatnoj bazi podataka Scopus, koja indeksira znanstvene i stručne izvore iz cijeloga svijeta za sva područja znanosti. Međutim, nije se konzultiralo Scopus, nego grafikone Svjetske banke s podatcima za razdoblje 1997–2017., iz kojih je proizvedena tvrdnja da smo po broju necitiranih članaka »najgori u Europi« (metodološki prilično irelevantna, ali i faktografski netočna). Tu je i nevjerojatna tvrdnja da bi broj članaka u 10 % najboljih trebao biti veći uz ista ili manja ulaganja (!), koju je autor potkrijepio grafikonom temeljenim isključivo na javnim ulaganjima i to za razdoblje 2016–2018. Uz nerazumijevanje pojma ukupnog ulaganja, time je ponovno pokazano i nerazumijevanje citata u kontekstu udjela znanstvenih disciplina u raznim državama (različitog) i pripadajuće normalne prosječne (a različite) citiranosti pojedinih disciplina.

U svrhu prikazivanja hrvatske znanosti kao loše navedena je i tvrdnja Hrvatska ima nepovoljan omjer financiranja i prosječne citiranosti po objavljenom znanstvenom radu, koja je također argumentirana grafikonom s već spominjanim besmislenim prosjekom 1996–2017.! Dodatni »problem« zbog kojeg se provodi reforma pronađen je i u navodno premalom novcu što su ga naši znanstvenici povukli kroz međunarodne znanstvene projekte. Vrlo naivna tvrdnja u tom službenom dokumentu glasi: »(Hrvatska se)… u usporedbi s drugim državama EU nalazi među zemljama koje su povukle najmanje sredstava iz programa Obzor 2020«. Pritom je Ministarstvo zaboravilo da država Europske unije na 23. mjestu po veličini, broju znanstvenika ili ulaganjima i mora biti i na 23. mjestu po apsolutnom iznosu povučenih eura. Hrvatskih 15 tisuća znanstvenika i treba povući manje eura nego 400 tisuća njemačkih znanstvenika. Također je zaboravljeno da su hrvatski znanstvenici povukli više europskog novca preko Obzora 2020 nego im je hrvatska Zaklada ikad dodijelila za znanstvene projekte. U argumentaciji ZVOZD-a našlo se mjesta i za »premalu prijavu patenata« koju je resorno ministarstvo na pogrješan način povezalo sa sustavom visokog obrazovanja i znanosti, ne shvaćajući da više od 90 % patenata u jačim državama na grafikonu dolazi iz privatnog sektora, koji u Hrvatskoj gotovo i ne ide u smjeru patentiranja iz razloga koji nemaju veze sa sustavom koji je predmet tog zakona.

Kritika obrazovne strane sustava bila je vezana uz navodnu neracionalnost. Ministarstvo je pokušavalo prikazati prekobrojnost zaposlenih, institucija i programa u odnosu na broj studenata. Paralelno s time je putem nekih medijskih kanala plasiralo sadržaje koji su trebali stvoriti dojam u javnosti o sveučilištima kao leglu korupcije, prekomjerne potrošnje, rasipništva i neracionalnosti. Međutim, u tim službenim argumentacijama zapravo nije uopće bilo ni jednog dokaza za potrebu racionalizacije, a predočene tvrdnje i argumenti temeljeni na podatcima bili su pogrješni. Osnovna teza bila je vezana uz to da se broj studenata tijekom godina smanjuje, pa se iz toga, intuitivno i naivno, prezentiralo da u takvoj situaciji ne smije rasti broj zaposlenih, broj institucija i broj programa. To je promašeno jer se ne znaju početne vrijednosti (u stvarnosti možda i premale), kao ni standardne vrijednosti ili usporedba s državama EU-a. Stvarni podatci, da su prezentirani, pokazali bi sasvim drugačiju sliku – Hrvatska ima jedan od najmanjih brojeva zaposlenih u odnosu na broj studenata kao i jedan od najmanjih iznosa financiranja po studentu u Europskoj uniji. S takvim ishodnim stanjem trebalo bi povećavati i financiranje i broj zaposlenih, ali bez ispravne analitike taj zakonski prijedlog išao je samo u smjeru želje zakonodavaca za dodatnim rezanjima. Niz je promašaja u tim predobrazloženjima Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti koje ovdje ne možemo sve spomenuti, ali i na temelju iznesenoga može se opravdano zaključiti da nije dokazana ispravnost tvrdnji, ali da se pokazao nedostatak poznavanja i razumijevanja nekih osnovnih pojmova.

Konačni oblik Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti (ZVOZD), svibanj 2022.

Konačni oblik prijedloga Zakona pojavio se u e-savjetovanju u svibnju 2022. Prijedlog je donio golem broj radikalnih promjena koje je teško u kratkom tekstu i prebrojiti. Prvo što je upalo u oči pravnim stručnjacima bila je normativna nekvaliteta odnosno istovremena prenormiranost i podnormiranost. Primjerice ZVOZD široko i dvaput (jednom u kunama drugi put u eurima!) detaljno navodi iznose novčanih kazni kojima će Ministar kazniti sveučilišta koja počine taksativno navedene prekršaje ili odbiju potpisati nametnuti programski ugovor. Nadalje, precizno se navodi da je za reizbor sveučilišnih nastavnika potrebno baš pola uvjeta nužnih za izbor, dakle, nešto što uopće ne bi trebalo biti predmet normiranja zakona nego podzakonskih akata i odluka stručnih tijela, što pokazuje potpuno nerazumijevanje sustava izbora sveučilišnih nastavnika od strane pisca zakona. Međutim, kod financiranja sustava velik broj bitnih detalja u zakonu uopće nije definiran, pa npr. piše »Sadržaj programskog ugovora, način izračuna…, postupak pregovaranja i rokove…, postupak utvrđivanja… pokazatelja… praćenja i vrednovanja… Vlada Republike Hrvatske utvrđuje uredbom«. Na tom i drugim važnim mjestima, gdje se očekuju čvršće važne odredbe izglasane u višestranačkom parlamentu, ZVOZD daje Ministru da to naknadno prema vlastitim idejama kroji oktroiranim pravilnicima i uredbama. To je velika koncentracija osobne moći u rukama Ministra. U smjeru koncentracije političke moći ide i niz radikalnih odredbi vezanih uz kljaštrenje ovlasti neovisnih stručnih tijela u sustavu. Najvidljivije je to u slučaju Nacionalnog vijeća za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj čije je članove i predsjednika birao Hrvatski sabor (višestranačka zakonodavna vlast), a koje je novim zakonom pretvoreno u neku vrstu savjetodavnog tijela ministra (jednostranačka izvršna vlast). Ukinuta su područna vijeća Nacionalnog vijeća, dakle, stručna tijela koja su za Nacionalno vijeće pripremala stručna mišljenja za svoja područja (biomedicinsko, tehničko, humanističko i ostala). I agencija za znanost i visoko obrazovanje (AZVO) čvršće je vezana uz ministarstvo, a saborski Odbor za etiku u znanosti i visokom obrazovanju tim zakonom potpuno je uklonjen! Nakon šoka i javne reakcije uglednika iz akademske zajednice na ukidanje krovnog etičkog tijela »argument« iz ministarstva bio je da je taj odbor dotad bio »nesvrsishodan i neučinkovit«! I obrazloženja za ostale vrlo radikalne promjene bila su uglavnom jednostavna i neargumentirana, a najčešće su glasila da su postojeća rješenja zastarjela te da ih treba zamijeniti »suvremenim i modernim«, bez stvarne analitičke podloge. Jedna od najradikalnijih promjena svakako je ukidanje znanstvenih zvanja, sustava napredovanja na temelju provjere zadovoljavanja kriterija koji su bili općevrijedni za cijelu zemlju. Može se opravdano posumnjati da to otvara mogućnost »bočnog« ulaženja u sustav, što je u potpunoj opreci s proklamiranom težnjom za kvalitetom sustava. »Obrazloženje« za ukidanje zvanja je – »zvanja ne postoje nigdje u svijetu« (!).

Tijekom e-savjetovanja pristiglo je 2388 službenih komentara, većinom kritičkih, što je za akademsku zajednicu s ukupno 15-ak tisuća članova jako velik broj. Ministarstvo je prihvatilo ili djelomično prihvatilo samo oko 5 % primjedbi, uglavnom kozmetičkih, a službena »argumentacija« za većinu preostalih bila je »ne prihvaća se«, »prima se na znanje« ili »hvala na sudjelovanju«. Dobar primjer je Članak 93., kojim su iznenada u Rektorski zbor po načelu jedan rektor – jedan glas uvršteni i rektori privatnih sveučilišta. To tijelo ima de facto samo dvije konkretne zadaće, pri čemu se jedna uopće ne odnosi na privatna sveučilišta, a u drugoj privatna i javna mogu imati prilično različite interese. O važnim stvarima velikih javnih sveučilišta koja čine više od 90 % nastave i znanosti države na ovaj način mogu odlučivati privatna sveučilišta, koja čine minoran dio sustava, a dio onog o čemu suodlučuju ne odnosi se na njih. Za usporedbu, u Sloveniji su u takvom tijelu sva javna sveučilišta, ali samo jedno od privatnih, u Srbiji veća sveučilišta (javna) imaju znatno više glasova, ovisno o broju zaposlenika i studenata, a u Češkoj rektori javnih sveučilišta u tijelu Česká konference rektorů imaju puni glas, a oni iz privatnih imaju manje zbirnih glasova. Pri raspravi o prijedlogu ZVOZD-a zahtjev da se ograniči broj glasova rektora privatnih sveučilišta u Rektorskom zboru službeno su našem ministarstvu uputile institucije kakve su npr. Prirodoslovno-matematički fakultet, Fakultet elektrotehnike i računarstva, Muzička i Likovna akademija Sveučilišta u Zagrebu, središnja tijela Sveučilišta u Zagrebu, Sveučilište u Rijeci i Sindikat znanosti. Službeno obrazloženje odbijanja prigovora bilo je prezrivo kratko: »Javna i privatna sveučilišta imaju ista prava i obveze, a razlikuju se samo prema načinu osnivanja.« Međutim, to ne odgovara istini. Naime, Kolektivni ugovor, određen Člankom 2, u čijoj izradi sudjeluje Rektorski zbor, odnosi se isključivo na javna visoka učilišta. Tako po tom novom zakonu rektor privatnog sveučilišta s 21 zaposlenim nastavnikom ima isti glas kao i rektor javnog sveučilišta s 2 ili 5 tisuća zaposlenih pri odlučivanju o materijalnim uvjetima ili normi rada zaposlenika, ali ne svojih, nego zaposlenika isključivo sebi konkurentskih javnih sveučilišta! Obrazloženje ministarstva na odbijanje opravdanih primjedbi na takvo rješenje bilo je: »Rektor javnog sveučilišta isto je kao rektor privatnog sveučilišta jer se i privatna sveučilišta osnivaju sukladno zakonu.«

Zakon o osiguravanju kvalitete u visokom obrazovanju i znanosti – zakon o nekvaliteti i ustupcima privatnom visokom obrazovanju (ljeto 2022)

Tijekom ljeta 2022. godine uslijedio je i treći zakon – Zakon o osiguravanju kvalitete u visokom obrazovanju i znanosti. Tog trećeg e-savjetovanja ponovno najveći dio akademske i znanstvene zajednice nije ni bio svjestan zbog ljetnog razdoblja u kojem je provedeno. Na e-savjetovanje o njemu pristiglo je samo 168 komentara, od koji je ministarstvo potpuno ili djelomično prihvatilo samo 20-ak.

Službeno obrazloženje radikalnih rješenja, nenormativni uvod tog zakona, kad se razmaknu sve floskule o raznim unaprjeđivanjima i poticanjima glavninom najavljuje rezanje javnog dijela sustava. Riječ racionalizacija pojavljuje se u tekstu prilično često, a velik prostor posvećen je prekobrojnosti nečeg u sustavu – čudno za zakon o kvaliteti! Kad se pogleda i normativni dio zakona, jasno je da je riječ o zakonu ciljanom k pogodovanju malim i privatnim visokim učilištima. Suprotno deklaracijama o povećanju kvalitete, taj zakon ukida potrebu mentoriranja novoosnovanih učilišta od strane postojećih kvalitetnih sveučilišta, smanjuje potrebne pred­uvjete za osnivanje novih učilišta (broj nastavnika, prostor, literatura...), dosadašnje visoke škole potezom pera proglašava veleučilištima, dekan takve visokoškolske ustanove može biti i viši predavač, samo 35 % nastave moraju držati stalno zaposleni nastavnici, koji uopće ne moraju imati diplomu sveučilišnog studija itd. Nevjerojatno za zakon o kvaliteti, u kontekstu tobožnje želje za smanjenjem broja ustanova i programa. A glede bujanja broja ustanova i studijskih programa, vrijedi spomenuti da je ekspanziju jednoga novoga privatnoga visokog učilišta baš u to vrijeme ministarstvo dočekalo izjavom »svaka konkurencija, pa i ona u visokom obrazovanju, doprinosi kvaliteti«. Javni visokoškolski sektor ne može se oteti dojmu da je cilj reforme pomoći bujanju privatnoga, tako da se ograniče javni programi, a na dulji rok oslabe i reduciraju i kvalitetne javne institucije i njihovi zaposlenici.

Kad je posrijedi pokazivanje prekomjernosti studija u javnom dijelu sustava, valja spomenuti da je u uvodni dio nacrta zakona (objašnjenje) uneseno nekoliko grafikona kojima se iznose pogrješni podatci na sramotno neznanstveni način. Na njima se Hrvatsku uspoređuje s »državama EU«, pri čemu je izabrano samo 9 od 27 država, ali i njih s pogrješnim brojevima. Uz 1734 hrvatska programa stoji tako samo 326 norveških, iako u stvarnosti Norveška ima oko 6500 programa! Za Finsku je navedeno 1722, iako ih ona ima više od 5000! Za Latviju je navedeno samo 116 programa (!), iako ih ona samo na jednom sveučilištu ima 472. Itd. Ti dramatični podatkovni promašaji u službenoj »analizi« pokazali su da ne samo da uopće nije bilo nikakve analize nego da nema razumijevanja ni najosnovnijih stvari – npr. da je nemoguće da jedna europska država ima samo 116 studijskih programa. Drugi grafikon prikazuje usporedbu broja visokih učilišta, ovog puta sa samo četiri države EU-a! To je provedeno tako da su za te druge države prebrojena sveučilišta/veleučilišta, a Hrvatskoj je broju sveučilišta/veleučilišta pridodan i broj njihovih fakulteta, pa čak i nekih sveučilišnih odjela! Na taj znanstveno neprihvatljiv kreativno-asimentrični način usporedbe krušaka s jabukama, Hrvatska koja ima samo 13 sveučilišta i 31 veleučilište prikazana je s čak 129 »visokih učilišta«, dok su Austrija i Češka prikazane sa 70–80 visokih učilišta. Valja se pitati je li slučajna ili namjerna tako kardinalna pogrješka, jer ti podatci stoje u službenom opravdanju teksta zakona.

Uredba o programskom financiranju visokih učilišta (2023. g.)

U tijeku je postupak programskog pregovaranja ustanova s resornim ministarstvom o četverogodišnjem financiranju, koje nije jasno opisano u Zakonu o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti. Budući da pregovori traju, nije moguće dati konačno mišljenje, ali dobiva se dojam da ni zakonodavac nije bio svjestan kamo taj aspekt »osuvremenjavanja« sustava može odvesti. Pregovaranje je zamišljeno kao složeni postupak pokušaja da svaka ustanova pogodi što bi resorno ministarstvo moglo odobriti i koliko novca želi komu dati. Ne uspije li, pregovori se ponavljaju, a u sljedećem koraku se prekidaju i ustanova se kažnjava smanjenjem prethodnog temeljnog financiranja za 3 % svake godine, što je posebno problematično uz postojeću inflaciju. Golema moć koncentrirana u rukama ministra, osigurana prethodnim zakonima, najbolje se vidi upravo u tom koraku reforme. Vrijedi navesti nekoliko primjera službenog e-savjetovanja prilikom donošenja te uredbe. Članak 5. te uredbe sveučilištima u osnovnom financiranju uopće ne predviđa novac za nastavu (na STEM-fakultetima iznimno velika stavka vezana za materijal i opremu studentskih vježbi), a Ministarstvo primjedbu na to službeno ne prihvaća. Nadalje, kao jedan od ciljeva kojima će sveučilišta opravdati novac je i tzv. »modernizacija studijskih programa«, koja je ovdje doslovno dovedena u vezu s optimizacijom broja stalno zaposlenih nastavnika i suradnika (!). To znači da će javna sveučilišta imati sve manje stalno zaposlenih nastavnika, što je opet u suprotnosti s proklamiranim načelom kvalitete, a kratkotrajni vanjski suradnici sigurno neće bolje raditi na »modernizaciji studijskih programa«. Ministarstvo primjedbu na to samo kratko »prima na znanje«, jednako kao i primjedbu da u tzv. pregovorima samo jedna strana ima moć penalizacije one druge ako ne poštuje ugovor. Svatko tko je radio u sustavu visokoga obrazovanja dobro zna da je resorno ministarstvo to koje kasni i griješi, posebno pri dostavi bitnih dokumenata i novca. Međutim, za njega ta uredba (kao ni zakon) ne predviđa nikakvu penalizaciju za to.

Nacionalni sveučilišni, znanstveni
i umjetnički kriteriji (2025. g.)

Zadatak Nacionalnog vijeća za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj po zakonu bio je temeljem prijedloga Matičnih odbora i Rektorskog zbora definirati konačni izrijek novih kriterija za izbor na radna mjesta u sustavu 2024. godine. Međutim, njihov se prijedlog pojavio na e-savjetovanju s godinu dana zakašnjenja i odmah izazvao pobunu u akademskoj zajednici. Nacionalno vijeće je u teoriji stručno neovisno tijelo, ali s obzirom na način sastavljanja je de facto tijelo Ministarstva. Nakon što su prethodno Matični odbori, Rektorski zbor i akademska zajednica dugo brusili kriterije odjednom se pojavio nacrt Nacionalnog vijeća koji dramatično mijenja njihove prijedloge, ali se savršeno uklapa u reformsku politiku oslabljivanja velikih javnih visokih učilišta i pogodovanja malim i privatnim učilištima. Stalnim zaposlenicima velikih kvalitetnih javnih sveučilišta otežava napredovanje prema višim pozicijama i plaći, deatraktivizira ih, a istovremeno malim i privatnim učilištima olakšava rad i atraktivizira ih se preskakanjima rangova i bočnim ulaskom u profesiju docenta i profesora. U cjelini to vodi padu kvalitete, ali službena argumentacija je i dalje progresivna i poziva se na povećanje kvalitete, »moderna rješenja«, »države s kojima se treba uspoređivati« i slične floskule.

Kao i u prethodnim dokumentima reforme, ni ovdje nema argumentacije, a pogotovo nema analize. Npr. nema analiza vezanih uz intrinzičnu motivaciju u postojećem i predviđenom modelu, kao ni analiza ishoda u sustavima u kojima su slična rješenja uvođena ili prisutna, pa se čini da u Nacionalnom vijeću vlada veliko neznanje o tematici. Javne izjave predsjednika tog tijela o profesorskom mjestu kao »zlatnoj medalji« ili upornim zamišljanjem da su sva svjetska sve­učilišta istraživačka i jednako financirana upućuju na sumnju da je riječ o površnom poslu s promašenim ishodom. Na taj posao petnaestorice članova vijeća na e-savjetovanju pristigla su čak 2592 komentara, gotovo u potpunosti negativna, što je vjerojatno rekord za podzakonski akt koji se profesionalno odnosi samo na 15-ak tisuća građana. Iako je rok za reakciju predlagatelja odavno prošao, do danas nema odgovora na službene komentare odnosno opravdanu kritiku.

Zaključci

Nažalost, iz svega prethodno navedenoga može se zaključiti jedino da se tijekom reforme sustava visokog obrazovanja i znanosti u razdoblju 2021–2026. kao konstanta nametnuo sveprisutni prijezir prema akademskoj zajednici i postupanje s pozicija sile, tj. izvršne političke vlasti. Tijekom reforme su u službenim raspravama tisuće profesora, znanstvenika, stručnih tijela i akademskih institucija potrošile stotine tisuća sati i napisale desetke tisuća stranica razumnih prijedloga i komentara, ali ideje nekolicine osoba iz Ministarstva i Svjetske banke provedene su gotovo ne obazirući se na to. Dobiva se dojam da nikakva stvarnost ne može poremetiti političko-ekonomsku silu koja provodi tu reformu. Naime, površnost odgovora na argumentirane komentare pristigle u e-savjetovanjima, netočnost podataka i nerazumijevanje sustava koje se nazire iza svega toga samo potvrđuju tu ušančenost u poziciju moći u odnosu na akademsku zajednicu. Kao da govore – kako god neutemeljenu argumentaciju imamo, mi ćemo provesti ono što želimo – ne možete nam ništa. Ni vi iz akademske zajednice ni stvarnost koja je drugačija od naših grafikona.n

Damir Stanzer, redoviti profesor Prehrambeno-biotehnološkog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Osim nastavnog, znanstvenog i stručnog rada u područjima biotehnologije i prehrambene tehnologije objavljuje i tekstove vezane uz probleme scientometrije i uređenja sustava visokog obrazovanja i znanosti. Taj aktivistički angažman vezan je uz zauzimanje za javno i kvalitetno visoko obrazovanje kao vrijednost za sebe odnosno jedan od stupova društva i nacije.