VRLA NOVA DRŽAVA BEZ GRANICA

Shelagh Furness

Takozvana schengenska granica i useljenička politika Europske unije i zemalja članica aktualna su pitanja za cijelu Europu. Vjerojatno približavanje schengenskog režima hrvatskim granicama u skoroj budućnosti čini to pitanje za Hrvatsku posebno važnim. O ilegalnom useljavanju i mjerama koje EU poduzima donosimo članak Shelagh Furness iz Istraživačkog odjela za međunarodne granice sa Sveučilišta u Durhamu. Članak je prvotno objavljen 2000. u časopisu Boundary and Security Bulletin (Vol. 8, No. 3), a autorica ga je za Reviju znatno dopunila i aktualizirala. Tekst je prevela Snježana Veselica-Majhut.

Kako se Europska unija približava sve čvršćoj gospodarskoj i političkoj zajednici, tako počinje doživljavati probleme na novoj razini, razini Unije, koji zahtijevaju primjeren odgovor s te razine. Otkako je Schengen acquis uključen u Ugovor iz Amsterdama iz 1997, među zemljama pripadnicama EU nema unutarnjih granica (uz određene iznimke) pa se sve veće značenje pridaje vanjskim granicama. Upravo se stoga na vanjskim granicama osjeća sve jači pritisak ilegalnih useljenika koji nastoje ući u Uniju i potom se slobodno kretati teritorijem svih njezinih članica.

Neujednačenost između EU i susjednih zemalja, onih bližih i daljih, u pogledu demografije te gospodarskog i političkog ustroja, zajedno sa čimbenicima kao što su politički potresi poput raspada bivše Jugoslavije, međuetnički sukobi, ratovi, ekološke katastrofe te siromaštvo pridonose tomu da je EU izložena sve jačem pritisku migranata. Ona je, u međuvremenu, zapravo »zatvorila vrata« gospodarskom useljavanju, a među njezinim državama članicama postoji znatna neujednačenost u politici i postupcima upravne vlasti prema izbjegličkom azilu.

Tijekom 2000. i 2001. novinski su članci upozoravali na sve veću rijeku ilegalnih useljenika u EU te zabrinjavajuću upletenost organiziranoga kriminala u taj proces. Najvidljiviji je odgovor na te pritiske podizanje barikada na vanjskim granicama, čime se stvorila »tvrđava Europa«, praćeno nastojanjima da se pridobije pomoć susjednih zemalja u zaustavljanju te bujice. Ipak, postoje znakovi da se razmišlja i o dugoročnijim, dalekosežnijim mjerama za rješavanjem tih problema te o potezima koji bi vodili stvaranju politike prema izbjeglicama i useljavanju koja bi se doista primjenjivala u cijeloj EU. Poticaj za to je u proširenju EU predviđenom za 2004. koje donosi strah od migracija iz zemalja kandidata ali i nekandidata za članstvo. Teroristički napadi na New York i Washington 11. rujna 2001. posebice su upozorili na ranjivost čak i zemalja s dobro zaštićenim granicama. Reakcije na te napade u SAD-u i EU uzrokovale su da protuterorističke mjere potisnu sve ostale prijetnje u drugi plan. »Rat protiv terorizma« vrlo će vjerojatno prouzročiti povećanje broja useljenika te potencijalnih azilanata u zemljama EU te prisiliti Uniju da pronađe protuodgovor.

Schengenska zemlja

Europska unija ima 15 zemalja članica i prostire se od Arktika na sjeveru do Mediterana na jugu; od Atlantskog oceana na zapadu gotovo do Crnog mora na istoku. Nastala iz sigurnosnih i gospodarskih razloga u poraću Drugoga svjetskog rata, EU je točnije određena nizom ugovora, od onoga sklopljenog 1952. kojim se uspostavila Europska zajednica za ugljen i čelik preko Rimskog ugovora do Ugovora iz Maastrichta sklopljenog 1993, Ugovora iz Amsterdama iz 1997. te Ugovora iz Nice 2000. EU je politička, gospodarska i socijalna zajednica čija je značajka odsutnost prepreka slobodnom kretanju dobara i ljudi među državama članicama. Ona je danas najveći trgovački subjekt na svijetu, u kojem se odvija 19% svjetskog prometa robe, a s 373 milijuna stanovnika ona je i najveće svjetsko tržište.

Trinaest zemalja stoji u redu za prijam u članstvo EU: Bugarska, Cipar, Češka, Estonija, Mađarska, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Rumunjska, Slovenija, Slovačka, Turska, dok ostale zemlje, nedavno proizišle iz bivšeg Sovjetskog Saveza ili bivše Jugoslavije, nestrpljivo očekuju da se razmotri i njihov prijam.

U 80-im godinama vodila se rasprava o smislu pojma »slobodan protok osoba«. Neke su zemlje članice držale da bi se on trebao primijeniti samo na državljane EU, što bi uključilo održanje kontrolnih točki na unutarnjim granicama kako bi se zadržala razlika između državljana i nedržavljana EU, a druge su se zemlje zauzimale za slobodno kretanje svih što podrazumijeva ukidanje kontrole na unutarnjim granicama. Budući da je izostao konsenzus o tom pitanju, Francuska, Njemačka, Belgija, Luksemburg i Nizozemska su 1985. odlučile stvoriti teritorij bez unutarnjih granica. On je nazvan »područje Schengena« ili »schengenska zemlja« po gradu u Luksemburgu gdje je sporazum sklopljen. Godine 1990. potpisana je konvencija kojom su, kad je 1995. stupila na snagu, ukinute unutarnje granice među zemljama potpisnicama te je stvorena jedinstvena vanjska granica. Ta se međuvladina suradnja proširila pa je 1997, nakon potpisivanja Ugovora iz Amsterdama, obuhvatila 13 od 15 zemalja članica. Odluke koje su članice schengenske skupine i s njima povezane radne skupine donosile nakon 1985. Ugovorom iz Amsterdama, 1. svibnja 1999. unesene su u zakonodavstvo Europske unije.

Područje Schengena sastoji se od 13 članica EU, dok su Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo odbili pridružiti se, ali imaju mogućnost da to učine poslije. U ožujku 1999. Ujedinjeno Kraljevstvo zatražilo je da sudjeluje u određenim oblicima Schengena, primjerice u policijskoj i zakonodavnoj suradnji u razotkrivanju kriminala, u borbi protiv droge i Schengenskom informativnom sustavu. Dana 18. svibnja 1999. potpisan je sporazum između Islanda, Norveške i EU kojim se schengenski režim proširuje i na te zemlje, na temelju njihove pripadnosti Nordijskoj zajednici bez putovnica.

Obilježja schengenskog režima zajednički su propisi glede viza, prava na azil i graničnih pregleda na vanjskim granicama. Slobodu kretanja unutar područja prate takozvane »kompenzatorne« mjere koje uključuju koordinaciju policijskih snaga, carine i sudstva te poduzimanje mjera potrebnih za borbu s problemima kao što su terorizam i organizirani kriminal. Kako bi se to omogućilo, uspostavljen je složen informativni sustav poznat kao Schengenski informativni sustav (SIS) za razmjenu podataka o identitetu osoba i opis izgubljenih ili ukradenih predmeta.

Migracija

Iako je useljavanje u EU, kao i uzorak useljavanja »za potrebe privremenog rada« koji podrazumijeva kratkotrajniji boravak, starija pojava, druga je polovica 20. stoljeća u Europi donijela promjene u lakoći kretanja državljana iz zemalja koje nisu članice EU, u njihovu prihvaćanju unutar zemalja članica EU te u strategijama upravljanja granicama koje se primjenjuju na vanjskim granicama Unije.

Većina je članica EU sad zatvorila vrata za, kako se to u demografiji naziva, »primarnu migraciju«, odnosno za one koji dolaze iz zemalja izvan EU u potrazi za poslom, a namjeravaju ostati i dovesti svoje obitelji, pa je od ranih 1990-ih godina legalno useljavanje u mnoge zemlje EU smanjeno. Jedini način na koji potencijalni useljenici mogu ući jest kršenjem propisa: da se nezakonito ušuljaju, potiho ostanu pošto im istekne viza za posjet ili studij, da podnesu zahtjev za azil nadajući se da će proći kao izbjeglice ili da će im preopterećenost cijelog sustava omogućiti beskrajan ostanak. Prema riječima Jonasa Wildgrena iz Međunarodnog centra za razvoj politike migracija iz Beča, svake se godine otprilike 400 000 do 500 000 ilegalnih useljenika provuče ili biva prokrijumčareno u zemlje EU.

Za pojačan useljenički pritisak na EU odgovorno je više čimbenika:

— Okončanje hladnoga rata početkom 1990-ih, uz raspad Sovjetskog Saveza i oslobađanje bivših zemalja Varšavskog pakta i baltičkih država od sovjetske prevlasti, dovelo je do ukidanja ograničenja na kretanje ljudi u Istočnoj Europi i bivšem Sovjetskom Savezu.

— Propast komunizma i gospodarske teškoće svojstvene procesu tranzicije naveli su mnoge da napuste vlastitu zemlju tražeći bolje uvjete u Zapadnoj Europi.

— Bolan i krvav raspad bivše Jugoslavije i osamostaljenje Slovenije, Bosne i Hercegovine, Hrvatske, Makedonije i, možda, Kosova i Crne Gore stvorio je tisuće izbjeglica pred progonom, ratom i teškoćama.

— U svezi je s gore navedenim i propast komunističkog režima u Albaniji i nevolje koje doživljava tamošnje pučanstvo.

— Sukobi kao Zaljevski rat, sukob u Afganistanu te ostali etnički i slični sukobi potaknuli su kretanje velikog broja gospodarskih i političkih izbjeglica prema najprivlačnijim područjima, osobito prema Zapadnoj Europi i Sjevernoj Americi.

— Gospodarska neravnoteža između Zapadne Europe te sjevernoafričkih i podsaharskih zemalja uzrokuje prirodno kretanje ekonomskih iseljenika (primjerice, društveni proizvod po stanovniku u Španjolskoj je 12 puta veći negoli u Maroku i otprilike 40 puta veći negoli u Nigeriji), dok mnogobrojni sukobi u Africi dodatno pogoršavaju taj problem.

Ilegalni useljenici rabe nekoliko omiljenih putova ulaska u EU — brodom iz Albanije, Tunisa ili Maroka u južnu Europu, sa sarajevske zračne luke preko Hrvatske i Slovenije u Italiju i Austriju, ili kopnom iz Turske. Čini se da se na Baltiku stvaraju novi putovi. Prema podacima Međunarodne organizacije za migracije na istočnom Mediteranu trenutačno je Balkan glavni ulaz za ilegalne useljenike u Zapadnu Europu.

Opseg problema s kojim se EU suočava dobro oslikava činjenica da je pozornost novinskih naslova u Europi konzistentno zaokupljena pričama o ilegalnom useljavanju. Gotovo se svakog tjedna pojavi nova priča o brodovima ili kamionima natovarenima ilegalnim useljenicima koji su bili pronađeni dok su pokušavali ući u Europsku uniju. Najdramatičniji i najtragičniji incident dogodio se u lipnju kad su u stražnjem dijelu kamiona u Doveru pronađena tijela 58 ljudi, 54 muškarca i 4 žene kineske nacionalnosti. Bio je to samo jedan od mnogobrojnih sličnih slučajeva prilikom pokušaja useljenika da uđu u Ujedinjeno Kraljevstvo ili skandinavske zemlje.

U 2001. pozornost je bila usmjerena na tunel ispod Kanala, kao glavni smjer ilegalnog ulaska u Ujedinjeno Kraljevstvo. Ilegalni migranti pokušavali su iskoristiti vlakove Eurostar ne bi li tunelom dospjeli do Ujedinjenoga Kraljevstva. Sigurnosne mjere pojačane su osobito nakon što su potkraj kolovoza 44 potencijalna azilanta uspjela ući u tunel i njime propješačiti nekoliko kilometara.

Grčku obalu s više od 400 otoka teško je podvrgnuti policijskom nadzoru, iako se Grčkom, budući da nema kopnenu granicu ni sa kojom drugom zemljom EU, radije koriste kao tranzitnom zemljom negoli kao odredištem. U srpnju 2000. Grčka je zatočila 37 potencijalnih ilegalnih useljenika sa Srednjeg istoka nakon što je priobalna patrola zaustavila plovilo blizu obale južno od Atene, a slični se izgredi zbivaju tijekom cijele godine.

Italija, u blizini Balkana, s 8000 km dugom obalom i poslovično površnim pristupom nezakonitom useljavanju privlači potencijalne useljenike poput magneta. Osobito se žestoka bitka s trgovcima ljudima vodi u Apuliji, »peti« Italije, gdje se krijumčari koriste gliserima i gumenim čamcima kako bi u devedeset minuta stigli iz albanske luke Valone. U srpnju je talijanska priobalna straža zadržala 418 ljudi zbog nezakonitog ulaska u zemlju. Među zatočenima bili su Kurdi, Afganistanci, Nigerijci, državljani Sri Lanke i Sijera Leonea. Incident je izazvao gnjevan odgovor talijanske vlade koja je ustvrdila da susjedne zemlje ne rade dovoljno kako bi kontrolirale ilegalnu trgovinu ljudima. A opseg pritjecanja useljenika te njihova ustrajnost izazvali su i ljutitu reakciju javnosti, osobito nakon što su dva financijska policajca poginula pošto su krijumčari nasrnuli na njihov čamac.

Omiljeni smjer za nezakonito useljavanje na zapadnom Mediteranu jest put koji vodi preko kratkog ali opasnog pojasa mora između Maroka i Španjolske. Stoga Španjolska, prema pisanju Guardiana, ima nezahvalnu zadaću da policijski nadgleda glavne puteve kojima se ilegalni useljenici koriste na jugu: duž Gibraltarskog tjesnaca gdje samo 20 pogibeljnih morskih milja znači jaz što dijeli bogate i siromašne. Samo u prva četiri mjeseca 2000. španjolske su vlasti uhitile i zatočile 2600 osoba iz sjeverne Afrike koje su pokušavale ilegalno ući u Španjolsku, što je više negoli u čitavoj 1999, a odvjetnička udruga koja zastupa useljenike procjenjuje da je u posljednjih pet godina 3000 ljudi izgubilo živote pokušavajući ući u Španjolsku preko Gibraltarskog tjesnaca.

Španjolski su dužnosnici u srpnju 2000. izjavili da je u blizini Tarife, grada na jugu, uhićeno više od 100 nezakonitih useljenika koji su upravo pristigli sa sjevera Afrike i iz podsaharskih područja. Poslije su u istom mjesecu pripadnici španjolske priobalne straže i policije uhitili 288 ilegalnih useljenika koji su pokušavali ući u Španjolsku iz sjeverne Afrike. Osim toga, trajekt Las Palmas de Gran Canaria koji vozi između Tangera i Algecirasa našao je 36 osoba u plutajućem gumenom čamcu. Španjolska se potužila marokanskom veleposlaniku potkraj kolovoza 2001. nakon što je u manje od tjedan dana zabilježeno više od tisuću novih dolazaka ilegalnih migranata. Neizbježna tragedija dogodila se u rujnu kada je ispred marokanske obale potonuo brod sa šezdesetak putnika. Putnici, većinom nestali u havariji, bili su po svemu sudeći Marokanci koji su se pokušali domoći španjolske obale.

Ceuta i Melilla, španjolske enklave u Maroku, postale su tranzitne točke za useljenike koji kreću prema Europi, a Kanarski otoci, nadomak marokanske obale, postali su najnovija omiljena pristanišna točka. Od prvih šest mjeseci 2000. policija je ondje uhvatila oko 1200 useljenika.

U opis trgovanja ljudima na crno i ilegalnog useljavanja ponešto zabavniju notu unosi vijest iz srpnja 2000. da je skupina od sedamdesetak Marokanaca, koji su radili na filmu o ilegalnom useljavanju u Maroko, svoje uloge odigrala i u stvarnosti, bježeći preko Gibraltarskog tjesnaca. Mohammed Ismail, redatelj filma, izjavio je za BBC da su njegovi statisti pobjegli čamcima u Europu samo nekoliko dana prije negoli je trebalo započeti snimanje filma. Dodao je kako se boji da su glumci odviše ozbiljno shvatili svoje uloge.

Manji incidenti zabilježeni su i na istočnim granicama Unije gdje su zemlje kandidati za članstvo poput Poljske, Mađarske, Češke ili Slovenije prisiljene primjenjivati schengenski granični režim. Možda su baš te mjere usmjerile migrante da se prema Uniji zapute preko balkanskih ili sredozemnih zemalja, riskirajući pritom vlastiti život.

Organizirani kriminal i nezakonito useljavanje

Vjeruje se da se većina od oko 500 000 ljudi, koliko ih prema procjenama godišnje ulazi u države EU bez dokumenata, koristi zločinačkim organizacijama za ilegalnu trgovinu, a isto tako veći dio od njih 250 000, koliko ih svake godine traži azil u Europi, koristi se krijumčarima za ulaz u zemlju u kojoj će podnijeti zahtjev za azil. Krijumčarenje ljudima postalo je golem posao koji kontroliraju moćne bande mafijaškog tipa. Mnogi pravosudni dužnosnici upozoravaju da su s jedne strane kazne za krijumčarenje ljudi niže negoli za krijumčarenje droge, a da su s druge strane krijumčari vrlo osjetljivi na promjene u obrascima razotkrivanja. Tako su, primjerice, krijumčari kamione pokrivene platnom koje propušta zrak a u kojima psi mogu otkriti ljude, zamijenili zatvorenim kamionima u kojima je teže otkriti ljude, ali je gušenje daleko vjerojatnije. Dužnosnici Ujedinjenoga Kraljevstva procjenjuju da ilegalna industrija svake godine prokrijumčari i do milijun ljudi diljem svijeta, što je posao vrijedan čak 30 milijardi američkih dolara.

Izvješće objavljeno 7. srpnja 2000, kojemu je pokrovitelj UN, zaključuje da su stroži zakoni EU glede trgovanja ljudima i njihova krijumčarenja natjerali mnoge prave izbjeglice da posegnu za nezakonitim sredstvima u potrazi za slobodom. Izvješće okrivljuje zapadnoeuropske zemlje da ne poštuju državne odredbe kojima se izbjeglicama pred ratom i političkim progonom jamče sigurna utočišta.

Tko su stvarni izbjeglice?

Problem izbjegličkog azila u zemljama EU vrlo je zamršen. Ne postoji usklađena politika EU prema azilu pa pojedinačne države iskazuju razlike u tome kako određuju tko traži azil i kako postupaju s njima. Broj zahtjeva za azilom u zemljama EU koji je u osamdesetima bio prilično stabilan dramatično se povećava nakon propasti komunizma i rata na Balkanu. Broj podnesenih zahtjeva u 15 zemalja koje sad čine EU povećavao se s nešto više od 200 000 u 1988. i dosegnuo vrhunac 1992, tijekom rata u Bosni, kad je iznosio oko 676 000. Nakon zatišja, 1999. je s ratom na Kosovu broj zahtjeva opet povećan gotovo za 20 posto i dosegnuo brojku od oko 366 000.

Većini tih izbjeglica nesumnjivo doista treba utočište. No, čak i agencije za izbjeglice priznaju da mnogi od njih bježe pred siromaštvom više negoli pred progonom. Pretvarajući se da su izbjeglice, lažni podnositelji zahtjeva za azilom potkopavaju snošljivost Europljana prema onima koji doista trebaju zaštitu. Izgledi da će izbjeglice biti prihvaćene znatno se razlikuju diljem Unije. Prema Economistu:

God. 1998. Britanija je, primjerice, dodijelila određeni oblik izbjegličkog statusa ili zaštite za 96 posto svih Somalijaca koji su to zatražili; Njemačka ih je pak prihvatila samo 15 posto. Njemački i francuski sudovi općenito prihvaćaju kao izbjeglice samo one koji su predmet progona »državnih tijela«, a ne drugih skupina; britanska je definicija daleko širokogrudnija.

Uvjeti koji se postavljaju izbjeglicama također se u velikoj mjeri razlikuju diljem Unije; da bi se slučaj pojavio na sudu u Britaniji može proći i šest godina, dok je u Nizozemskoj potrebno samo šest mjeseci. U Britaniji je podnositeljima zahtjeva dopušteno raditi nakon što istekne šest mjeseci od trenutka kad su podnijeli zahtjev, a u Njemačkoj i Nizozemskoj oni ne mogu prihvatiti posao dok ne dobiju izbjegličke dokumente. Zasad pitanja useljavanja ostaju stvar pojedinih vlada zemalja EU, iako su se petnaestorica dogovorila da će zajednički pokušati ispraviti određene nepravilnosti u politici prema azilu.

Odgovor Europske unije — mjere za rješavanje problema

Zemlje članice EU surađuju u tri područja, koja se obično nazivaju stupovima. Središnji su stup EU nadnacionalne funkcije i ustanove. Odluke o političkoj strategiji u tom području imaju zakonsku snagu i primjenjuju se jednako diljem EU. Zajednička vanjska i sigurnosna politika te policijska i sudska suradnja u pitanjima kriminala dva su pobočna stupa, a oba se temelje na međuvladinoj suradnji. Odluke o političkoj strategiji u tim stupovima donose se jednoglasno i ne mogu se nametnuti. Upravo pod te stupove potpadaju useljavanje i politička strategija prema izbjegličkom azilu te policijske i sudske mjere za rješavanje tih problema.

Odgovor zemalja EU na probleme ilegalnog useljavanja bio je raznolik, a obilježje mu je izostanak konsenzusa glede sredstava za rješavanje neposrednih problema kao i glede razvoja dugoročnih strategija usmjerenih na njihove uzroke.

Schengenski sporazum doista nudi okvir i skup ciljeva u upravljanju granicama i njihovu policijskom nadzoru koji zemlje članice postupno provode, ali različiti zakonodavni, sudbeni i državnoupravni sustavi unutar Unije otežavaju razvitak jedinstvenog pristupa.

»Tvrđava Europa« — postavljanje zapreka

Schengenski sporazum unio je veliku promjenu u narav graničnih kontrola na vanjskim granicama EU. Prije njega neke su granice, kao one između država Varšavskog pakta, bile prilično čvrste zahvaljujući znatnim ulaganjima u infrastrukturu i ljudstvo. Ostale, kao međudržavne granice u južnoj Europi, bile su daleko labavije i omogućavale su ulazak i izlazak iz zemlje osobama koje nisu državljani zemalja EU. No, nakon što je sporazum potpisan velika su sredstva utrošena na podizanje barijera, opremu i osoblje na svim vanjskim granicama EU, čime si je Unija priskrbila nadimak »tvrđava Europa«. Njemačka je uložila mnogo sredstava i napora da bi učvrstila granicu s Poljskom. Koliko važnim EU smatra osiguranje svoje buduće istočne granice pokazuje činjenica da je 2000. potrošeno 50 milijuna eura na specijalna vozila, opremu za noćno osiguranje te na njemačke savjetnike na istočnoj granici Poljske. Španjolska postavlja elektronički sustav upozoravanja vrijedan 150 milijuna američkih dolara kako bi podigla više od 650 kilometara dugačak »elektronički zid« koji bi odvraćao ilegalne useljenike iz Afrike. U enklavi Ceuta EU je utrošila 25 milijuna američkih dolara kako bi izgradila paralelne žičane ograde dugačke devet kilometara. Austrija je ustvrdila da je do 1998. utrošila gotovo 17 milijuna američkih dolara na opremu i povećanje osoblja koje patrolira njezinim istočnim granicama.

Pojačavanje policijskog nadzora

Jedna od mjera prihvaćenih da bi se poboljšala sigurnost na vanjskim granicama EU jest Schengenski informativni sustav. Isto je toliko važna koordinacija između policije, carinika i sudbene vlasti država članica. Iako je takva koordinacija cilj schengenskog režima, ona se u praksi ostvaruje tek postupno budući da pojedine države vrlo često djeluju same. No, nepopustljiva narav problema koje donosi ilegalno useljavanje, a osobito sve jače uključivanje kriminalnih elemenata u trgovinu ljudima, dovodi do bilateralnih i multilateralnih nastojanja, katkada između država članica EU i onih koje nisu članice.

Nakon pogibije 58 ilegalnih useljenika kod Dovera, Ujedinjeno Kraljevstvo objavilo je da će uložiti još 2 milijuna funti u rješavanje tog problema; da bi se slomile bande koje krijumčare useljenike, agenti tajnih službi imat će na raspolaganju tim kojemu će davati potporu cijeli niz agencija uključujući Državnu brigadu za kriminal, Državnu obavještajnu službu za kriminal te carinu i poreznu upravu. U srpnju su šefovi Državne obavještajne službe za kriminal prisustvovali hitno sazvanom sastanku Europola u Haagu i uputili ostalim europskim zemljama zahtjev za suradnjom i financijskom potporom.

Francuska je, što je također reakcija na tragediju u Doveru, objavila da će postrožiti kaznene mjere protiv svakoga koga se uhvati kako krijumčari ilegalne useljenike u zemlju. Francuski ministar unutarnjih poslova, Jean-Pierre Chevenement, rekao je kako postoje tri prioriteta: uskladiti zakone o nezakonitom trgovanju i kaznene mjere koje to djelo povlači; pojednostavniti postupak deportacije useljenika koji su već identificirani kao ilegalni u drugu zemlju članicu i postrožiti kazne za pojedince ili tvrtke koje budu uhvaćene kako prevoze useljenike.

Francuska i Britanija potpisale su važan sporazum koji će pridonijeti borbi protiv ilegalnih useljenika koji se koriste vlakom Eurostar da bi stigli do Ujedinjenoga Kraljevstva. Tim se sporazumom britanskim časnicima dopušta da patroliraju francuskim željezničkim postajama i pregledavaju vlakove na putu do Pariza. Jack Straw, ministar unutarnjih poslova Ujedinjenoga Kraljevstva, opisao je sporazum kao »glavni korak naprijed u zajedničkoj suradnji dviju zemalja«.

U srpnju 2001. Ujedinjeno Kraljevstvo uvelo je imigracijske provjere u praškoj zračnoj luci. Britanski veleposlanik David Broucher rekao je da je svrha te kontrole, dogovorena sa češkim vlastima, obuzdati »neprekidno izigravanje britanskih zakona od nekih čeških građana«.

Italija, koja se suočava s činjenicom da gangsteri preuzimaju kontrolu nad organiziranim kriminalom na obje strane Jadranskog mora, upozorila je na Albaniju kao glavni izvor kriminalnih radnji na Mediteranu: »Sve prolazi preko Albanije. Put za drogu, oružje i ljude, odnosno za ilegalne useljenike čije je odredište Europa, u albanskim je rukama.« Talijani nastoje riješiti problem sporazumom s albanskom vladom kojim se talijanskoj policiji dopušta da djeluje unutar Albanije: »Zajedničke talijanske i albanske policijske snage za posebnu namjenu trebale bi odsada biti u stanju ući u trag skrovištima albanske mafije, pretražujući bunkere i logističke baze te brodogradilišta u kojima se sklapaju, skrivaju i popravljaju motorni čamci.« Italija je poduzela slične mjere suradnje i na kopnenim graničnim prijelazima. U rujnu 2000. Italija je vodila posebnu operaciju nadgledanja na granici između Italije i Slovenije — na temelju memoranduma o tehničkoj suradnji između dviju zemalja u borbi protiv ilegalnog trgovanja i ilegalnog useljavanja.

U studenom 2001. Turska je pristala na dogovor s Grčkom prema kojem je susjednoj zemlji omogućeno vraćanje useljenika. Prema sporazumu Turska se obvezala prihvatiti sve takve osobe za koje Grčka u roku od dva tjedna dokaže da su došle iz Turske.

Međutim, razlike u politici prema azilu i useljeničkom zakonu među državama članicama i dalje povećavaju probleme nezakonitog useljavanja. U bilješci iz travnja 2000. premijer Tony Blair označio je azil i useljavanje kao jedno od područja gdje se laburistička vlada doživljava kao »mekana«. Britanska državna tajnica u sjeni Ann Widdicombe o tome je rekla »pitamo se zašto takve osobe Šilegalni useljenici!š ne zatraže azil u Francuskoj nego žele doći u Britaniju. U većini zemalja zakon je takav da svi kojima je zahtjev odbijen moraju odmah napustiti zemlju. U Britaniji, statistički gledano, vjerojatnost da budete pronađeni i izbačeni nije velika. Za razliku od Francuske, mi nemamo sustav identifikacijskih iskaznica i provjera poslodavaca«. Očekuje se da će brži postupci donošenja odluka i udaljavanja iz zemlje služiti kao sredstvo odvraćanja onih koji ulaze u Ujedinjeno Kraljevstvo da bi zatražili azil. U međuvremenu, očekuje se da će španjolska vlada odobriti tvrđe zakone o useljavanju koji bi mogli dovesti do protjerivanja desetina tisuća ilegalnih useljenika.

Povrat problema zemljama izvan Europske unije

Dokument o strategiji koji je 1998. izdalo Europsko vijeće ocrtava taktiku za ublažavanje migratornog pritiska u glavnim zemljama izvorima:

Ublažavanje migratornog pritiska zahtijeva koordiniranu politiku koja nadilazi usko polje politike prema strancima, azilu, useljavanju i graničnoj kontroli, a pokriva i područje međunarodnih odnosa i pomoći za razvoj.

Ovdje bi model koncentričnih krugova useljeničke politike mogao zamijeniti model »tvrđave Europe«. Schengenske države, iz očiglednih razloga, uvode trenutačno najžešće mjere kontrole. Njihovi susjedi (u biti pridružene članice i možda mediteransko područje) postupno bi se trebali povezati u sličan sustav koji bi trebalo što je moguće više uskladiti s mjerilima iz prvoga kruga, osobito glede viza, granične kontrole i politike prava na ponovni ulazak u zemlju. Treći krug država (područje Zajednice Neovisnih Država, Turska i Sjeverna Afrika) tad će se usredotočiti poglavito na tranzitne preglede i borbu s mrežama podupirača, a četvrti krug (Srednji istok, Kina, crna Afrika) na uklanjanje čimbenika koji guraju na iseljavanje.

Taj pristup, kojim se problem vraća natrag na susjedne zemlje koje nisu članice EU, može se vidjeti u praksi. Prema programu Phare, zemljama koje su podnijele molbu za članstvo u EU pomaže se da unaprijede svoje granične kontrole u procesu priprema za prijam u EU. Njemačka, primjerice, obilno pomaže Poljacima i ostalim srednjoeuropskim zemljama koje su u »brzom traku« za prijam kako bi svoje granice prema istoku učinile čvršćima. Zauzvrat se od zemalja kandidata za prijam očekuje da odigraju svoju ulogu u zaustavljanju bujice ilegalnih useljenika koji prelaze preko njihovih država na putu prema granicama zemalja EU.

Slični su zahtjevi upućeni zemljama koje su blizu EU, ali čije se članstvo po svoj prilici neće razmatrati u kratkom ili čak srednjem, roku. Voditelj misije UN-a u Bosni izjavio je da ta zemlja treba uspostaviti sigurne granice i uvesti strože postupke izdavanja viza kako bi zaustavila ilegalne useljenike koji se njome koriste kao prvim stajalištem prema Zapadnoj Europi. U rujnu 2001. sastav britanskih stručnjaka za useljavanje pristigao je u BiH u okviru napora da se prekinu migracijski tokovi u toj zemlji. Ti stručnjaci imaju zadaću podučavati bosanskohercegovačku graničnu službu u otkrivanju krivotvorenih putnih isprava te u prikupljanju obavještajnih podataka. Još 1993. Marokanci su bili pozvani na schengensko tehničko ispitivanje španjolskih pograničnih kontrola. Marokanci su zauzvrat od EU zatražili ulaganja kao jedino dugoročno rješenje kojim bi se umanjila privlačnost Europe. Namjesto toga, stajalište EU je da Maroko mora nametnuti kontrolu viza za podsaharske države i omogućiti dužnosnicima EU koji se bave useljavanjem da obavljaju policijski nadzor nad njegovim lukama. Maroko pak tvrdi da vize gotovo i ne bi imale učinka. Kako kažu, oni već obavljaju cjelovit policijski nadzor za Europu. Marokanske su snage sigurnosti 1998. protjerale 17 178 osoba koje su ilegalno ušle, a mnoge od njih su prešle tisuće kilometara preko Sahare. Međutim, većina ih je istog časa kako su bili izbačeni na alžirsku granicu otpješačila natrag u Maroko.

Sjevernoafrički vođe žale se da EU pristupa useljenju kao sigurnosnom, a ne gospodarskom problemu. Predsjednik Alžira, Abedaliziz Bouteflika, uspoređuje obrambene zidove koje podiže EU s Kineskim zidom. A Maroko optužuje Europu da mu oduzima tržišne snage: ona zahtijeva slobodan protok dobara, a istodobno poriče pravo na slobodan protok radne snage.

EU također nastoji postići sporazume o ograničenju kretanja pučanstva sa zemljama »četvrtoga kruga«. Primjerice, predsjednik kineske vlade Zhu Rongi se 11. srpnja 2000. obvezao ojačati veze s EU u borbi protiv ilegalnog trgovanja ljudima. Nakon sastanka s predsjednikom Europske komisije Prodijem izrekao je svoje mišljenje. Jedan dio sporazuma između Kine i EU obuhvatio bi veću suradnju između policijskih i sigurnosnih vlasti, kao i Europola, tijela na razini cijele EU koje se bori protiv organiziranoga kriminala. Očekuje se da će drugi element uključivati zajedničke informativne kampanje kojima bi svrha bila upozoriti kineske građane na pogibelji kojima se izlažu kad plaćaju kriminalcima da ih prokrijumčare u Europu.

Ograničiti pritisak kretanja pučanstva u zemljama podrijetla

Za EU bi bitno dalekovidniji pristup bio razmotriti razloge koji stoje iza poplave ilegalnog useljavanja — gospodarske, demografske, političke i sigurnosne čimbenike u zemljama podrijetla — te razviti strategiju pomoći u promicanju razvoja i stabilnosti kako bi se potencijalni selitelji ohrabrili da ostanu u svojoj zemlji. Dokument o toj strategiji iz 1998. podastire argumentaciju:

Ograničenje pritiska za seljenjem stanovništva traži koordiniranu strategiju koja nadilazi usko polje politike prema strancima, azilu, useljavanju i graničnoj kontroli te obuhvaća i međunarodne odnose i pomoćza razvoj...

Dokument zagovara proširenje razvojne i gospodarske suradnje s glavnim područjima iseljavanja. Određeni su koraci u tom pravcu postali zamjetni prošle godine kad su održane konferencije zemalja EU sa sjevernoafričkim i podsaharskim zemljama te stvoreni veliki programi za pomoć i razvoj. No, problemi su veliki i zamršeni, a EU nije pokazala uspjeh u razvijanju jedinstvenog odgovora kad su posrijedi sukobi, kao raspad bivše Jugoslavije, koji izazivaju bujice izbjeglica i useljenika.

Selidbena politika za Europu u 21. stoljeću

U povijesti je Europa izvozila svoje ljude i naseljavala ih drugdje po svijetu, ali se sad EU suočava s glavnim izazovom koji nameće raspravu o naravi imigracijske politike u 21. stoljeću. Kako gospodarstva zemalja EU napreduju a pučanstvo biva sve starije, one će se morati sve više okretati stranim radnicima. Prema izvješću UN-ova Odjela za stanovništvo, da bi Njemačka sa sadašnjim stopama nataliteta i mortaliteta uspjela svoje radno sposobno stanovništvo održati stabilnim, ona bi u razdoblju do 2050. godine morala uvoziti 487 000 ljudi svake godine. Francuskoj bi trebalo 109 000, a cijeloj EU 1,6 milijuna ljudi godišnje. Da bi se omjer između radnika i umirovljenika održao stabilnim, rijeka useljenika bi se trebala povećati u Njemačkoj na 3,6 milijuna godišnje, u Francuskoj na 1,8 milijuna, a u cijeloj EU na zaprepašćujućih 13,5 milijuna godišnje.

Takva su predviđanja izazvala reakciju nekih europskih vlada. Njemački kancelar Gerhard Schroeder zatražio je da se u Indiji i istočnoj Europi unovači dodatnih 20 000 specijalista za software. Irska Vlada razmatra prijedloge da u sedam godina uveze oko 20 000 kvalificiranih radnika. Čak i britanska vlada planira ubrzati sustav izdavanja radnih dozvola kako bi pomogla u rješavanju nedostatka kvalificiranih radnika. U rujnu je britansko Ministarstvo unutarnjih poslova zatražilo raspravu o ublažavanju propisa za useljenje kako bi se doskočilo nedostacima kvalificirane radne snage u Britaniji. Jedno novije istraživanje ustanovilo je da jedan od četiri poslodavca nailazi na teškoće kad traži osoblje. Istodobno je zdravstvena služba objavila da će, kako bi doskočila nedostacima osoblja, regrutirati medicinske sestre iz Kine, a španjolski ministar rada sažeo je zahtjev za većim useljavanjem nekvalificirane radne snage: »Mi trebamo ljude koji će obavljati poslove koje Španjolci više ne žele raditi.« Štoviše, Španjolska je u srpnju 2001. potpisala s Marokom ugovor te dopustila da svake godine 20 000 Marokanaca može u Španjolskoj tragati za poslom.

Predsjednik Europske komisije Romano Prodi izjavio je da su Europi potrebni useljenici te da vlade zemalja Europske unije trebaju poboljšati svoju suradnju kako bi se smanjilo ilegalno useljavanje. Povjerenik za pravo EU Antonio Vitorino predložio je europski plan useljavanja koji bi otvorio kanal kretanja radne snage kako bi se smanjio broj onih koji traže azil. Prema tom prijedlogu zemlje EU mogle bi odlučiti hoće li prihvatiti radnu snagu koja se seli kao radnike ili useljenike. No, svi bi radnici koji se sele morali imati dokumente i radne ugovore s poslodavcima u zemljama EU koji bi platiti porez na njihove plaće. Vitorina su pitali: »Dopusti li se većem broju ljudi da legalno dođu u Europu, bi li to moglo smanjiti broj onih koji traže azil i ilegalnih izbjeglica?« Odgovorio je: »Da, vjerujem da bi aktivna politika useljavanja mogla ublažiti pritisak«.

U srpnju 2001. Europska komisija predložila je nove uredbe u koordinaciji useljeničke politike u svim dijelovima Unije koje bi trebale u svih 15 zemalja članica olakšati zaposlenje strancima. Istodobno, Komisija je izrazila želju da se pooštre kazne za krijumčarenje ljudi. Povjerenik za pravo Vitorino rekao je da useljavanje nije ni problem ni rješenje. To je stvarnost s kojom se treba valjano nositi: »Ovo je samo prvo korak koji useljenicima olakšava legalan dolazak i radne dozvole, ako ima slobodnih radnih mjesta koja se ne mogu popuniti na domaćem tržištu radne snage«. Vitorino je također najavio bazu podataka ponude radnih mjesta za cijelu Uniju, koja bi bila dostupna građanima drugih zemalja, te predložio istodobno izdavanje radne dozvole i dozvole boravka po uzoru na američku zelenu kartu. Rekao je i da se nakon ukidanja unutarnjih granica u EU odluke donesene u jednoj od članica osjećaju u cijeloj Uniji, ali da Europska komisija nema namjeru uvesti nacionalne kvote za useljavanje: »Mi ne želimo diktirati broj useljenika koji su naša gospodarstva i društva spremna prihvatiti... Samo zemlje članice zajedno s civilnim društvom i lokalnim vlastima znaju koliko ljudi njihova društva mogu integrirati«.

Ipak, unatoč spomenutim pomacima, zajednička useljenička politika ne može se očekivati prije 2004, a zemlje članice dotle će postaviti vlastita načela ili pak razviti bilateralne ili trilateralne aranžmane. U nedostatku zajedničke politike, pojedine vlade ograničuju pogodnosti ponuđene useljenicima koji se nadaju da će ostati. Glavni tajnik UN-a Kofi Annan već je kritizirao europske vođe zbog protuuseljeničke politike, a Visoki povjerenik za izbjeglice UN-a, nekadašnji nizozemski premijer Ruud Lubbers, rekao je da Europa ima »značajne mogućnosti za prijam većeg broja useljenika... ali i manjak dobrohotnosti da to učini«.

Svijet nakon 11. rujna

Sve do 11. rujna (2001) od većine članica EU očekivalo se da će slijedom preporuke Europske komisije liberalizirati nacionalne politike useljavanja. Primjerice, od Njemačke i Ujedinjenoga Kraljevstva očekivalo se da omoguće dodatan broj ekonomskih useljenika. Neposredno nakon terorističkih napada, međutim, mnoge zemlje članice napustile su takve planove i poduzele protuterorističke mjere. Njemački ministar unutrašnjih poslova otkazao je raspravu o novom zakonu o useljavanju. Britanska vlada najavila je stroži sustav sigurnosnih provjera te uskraćivanje gostoprimstva svim strancima za koje se posumnja da su umiješani u terorizam. Austrijski populist Haider da bi jedino tražitelji azila iz europskih zemalja smjeli pribivati na području Unije u razdoblju dok čekaju da se njihov slučaj riješi.

Znakovito je i da su ministri pravosuđa i unutrašnjih poslova zemalja članica EU neposredno nakon 11. rujna jednoglasno prihvatili paket protuterorističkih mjera na kojem se dotad dvije godine skupljala prašina. Iako je sredinom listopada 2001. priopćeno da je restriktivna politika prema useljavanju usklađena sa strategijom proširenja integracije, većina analitičara slaže se da će protuteroristički napori u nastupajućem razdoblju ipak prevladati te da će pojedinci koji se suprotstavljaju liberalizaciji useljavanja biti glasniji od oponenata. Španjolski ministar vanjskih poslova rekao je da »jačanje borbe protiv ilegalnog useljavanja ujedno znači i jačanje borbe protiv terorizma«. Jednako je znakovita i izjava britanskog ministra obrane Petera Reitha prema kojoj ilegalno useljavanje nije ništa drugo nego »naftovod koji teroristima omogućava da dođu u vašu zemlju te ju iskoriste kao poligon za svoje terorističke aktivnosti«.

Zaključci

Novi režim bez granica unutar Europske unije smion je eksperiment koji se sa zanimanjem promatra diljem svijeta. Sa Schengenskim sporazumom ili bez njega, Europa bi se suočavala s povećanim pritiskom ilegalnih useljenika, zahvaljujući privlačnosti snažnih gospodarstva europskih zemalja i njihovim jednostranim ograničenjima legalnog useljavanja. Međutim, učinak tog sporazuma je premještanje pritiska na vanjske granice Europske unije, osobito na području Mediterana. Izvanjske granice Europske unije počinju nalikovati jednoj drugoj upadljivoj razdjelnici između bogatih i siromašnih, onih koji imaju i onih koji nemaju, granici između Meksika i Sjedinjenih Država. Čini se da su militarizacija i povećani troškovi za osoblje, visoko tehnologiziranu opremu i fizičke prepreke sukladni razvoju događaja na toj granici, gdje je s godišnjim budžetom većim od 4 milijarde američkih dolara Služba za useljavanje i naturalizaciju, roditeljska agencija Granične patrole, postala jedna od federalnih agencija koje se najbrže razvijaju. Ondje je, kao i u Europi, rezultat to da su potencijalni useljenici prisiljeni pokušavati ući u zemlju na težim i zabačenijim područjima što uvećava potrebu za pomoći krijumčarskih servisa i potpaljuje porast ilegalne trgovine ljudima i organiziranoga kriminala.

Dosada je odgovor Europske unije na te probleme bio u prvom redu obrambeni, stvarajući na vanjskim granicama zapreke ulasku potencijalnih migranata te svaljujući problem na susjedne zemlje, koje nisu članice Unije, zahtijevajući od njih da uhvate ilegalne useljenike.

Takva strategija nije naišla na veliku potporu, osim ondje gdje su posrijedi države kandidati koje znaju da je cijena njihova primanja u Uniju poslušnost prema zahtjevima Bruxellesa.

No, unatoč mentalitetu »tvrđave«, postoje naznake da se razmatraju i drugi načini rješavanja problema ilegalnog useljavanja. Sve se više uviđa da je EU potrebno ljudstvo, a da je useljavanje jedini način da se to postigne. Drugo je gledište da je jedino stvarno rješenje kojim bi se obuzdala bujica useljenika promicati gospodarski i politički razvitak zemalja podrijetla migranata. Prema riječima jednoga europskog diplomata:

Ilegalno je useljavanje sve veći problem, ali mi ne možemo samo podići zid oko Europske unije. Trebamo dati poticaj gospodarskom razvoju u drugim zemljama, trgovinom i davanjem pomoći, kako bi ljudi imali bolje mogućnosti u vlastitim zemljama. Istodobno moramo dovesti u ravnotežu čvrstu, ali pravednu politiku prema useljavanju sa suosjećanjem prema izbjeglicama i azilantima. Posrijedi je vrlo tanana linija.

Zanimljivo je spomenuti kako je meksički predsjednik Vicente Fox zatražio novi pristup meksičko-američkoj gospodarskoj suradnji kojemu je cilj postići otvorene granice, naglasivši kako su osamdesetih i devedesetih Španjolska, Portugal i Grčka integrirani u EU, a Meksiko bi uz pomoć Kanade i Amerike mogao ostvariti sličan put brzog razvoja.

Fox je pri tome naglasio kako SAD treba meksičke useljenike te da trenutačni planovi Službe za useljavanje i naturalizaciju čiji je cilj odvraćanje od useljavanja nisu postigli uspjeh. Fox je izjavio:

Sjedinjene Države jako dobro znaju da su im za razvoj potrebni ljudi, da američko gospodarstvo ne može ostvariti rast od pet posto ili više ako nemaju Meksikance... SAD su stvorili useljenici. Ne znam zašto bi se useljenici danas morali odbacivati. Podižući zidove, postavljajući vojsku, trošeći milijarde dolara kako bi se izbjeglo seljenje, što čini svaka pogranična država, nije put kojim treba ići. Nije moguće riješiti problem seljenja ako ne riješimo jaz koji postoji kad radnik u Meksiku zarađuje 5 $ dnevno, a radnik u Sjedinjenim Državama 60 $.

Nažalost, povećano razumijevanje za novu useljeničku politiku što se počelo nazirati 2001. u SAD-u, čini se da je »palo« kao jedna od žrtava terorističkih napada. Slično kao i u Europi, protuterorističke i sigurnosne mjere potisnule su, barem na neko vrijeme, liberalizaciju migracijskih kretanja.

Područja blagostanja i sigurnosti kakvih će uvijek biti u EU i SAD-u vjerojatno će uvijek privlačiti ljude iz manje sretnih dijelova svijeta. Problemi pak nastaju kad odredišna država zatvori svoja vrata za useljavanje. Sa Schengenom se u Europi ta vrata nisu zatvorila na granicama svake države članice, već na vanjskim granicama Unije. U međuvremenu pojedine države članice unutar tih granica ostvaruju sve veće blagostanje i stabilnost, čineći tako Uniju sve privlačnijom za potencijalne useljenike. Pomicanje granica proširenjem Unije neće riješiti te probleme. Čini se da jedina prava rješenja leže u dugoročnim političkim strategijama usmjerenima na to da se nejednakost u bogatstvu i stabilnosti među svim zemljama na svijetu umanji i dopusti sve više zakonitog useljavanja u EU.